Komentář: Příliš toleranční patent

V posledních týdnech jsme byli svědky politických jednání mezi ODS a ČSSD ohledně budoucnosti jejich smluvního svazku. Připomeňme si tedy, co předcházelo vzniku tolerančního patentu.

V létě 1999, zhruba rok od podpisu opoziční smlouvy, se začala ve společnosti šířit únava z opozičně smluvního politického uspořádání. Do jednoho kritického proudu se tehdy slilo několik výhrad. Na prvním místě bylo hluboké zklamání a místy až opovržení z diletantsky pracující vlády sociální demokracie, která se nedokázala vyrovnat s přechodem do exekutivy a každý její návrh byl zdrcujícím způsobem odmítán v parlamentu i u politické veřejnosti. Výsledkem bylo známé usnesení Poslanecké sněmovny, že tato vláda škodí zemi.

Deziluzi rovněž pociťovali radikálně naladění voliči ČSSD, které Miloš Zeman kdysi oslnil silnými slovy o spálené zemi. Jím připravovaná akce čisté ruce měla v jeho předvolebním podání místy povahu svérázné "třídní odvety" těch, kteří byli po listopadu 1989 méně úspěšní. Kdo by nevzpomněl na dikci jejich předvolební "modré knihy", v níž je podávána zpráva o stavu společnosti například těmito slovy: "Svět je horší, než byl. Až příliš mnoho lidí chudne a jiní zase příliš bohatnou. Krade se, loupí, vraždí a mně se zdá, jako by ty, kteří jsou za věci odpovědni, to nezajímalo, jako by se jich to netýkalo." Tito lidé tehdy podle výzkumů veřejného mínění masově přešli ke komunistům, což z KSČM rázem udělalo hlavní stranu české levice.

Deprese ovšem panovala i na pravici. Slibně se rozvíjející spolupráce Unie svobody a ODS z prvních měsíců roku 1999, vzniklá v reakci na sblížení ČSSD a KDU-ČSL při schvalování státního rozpočtu, vzala za své v dubnu 1999 po zahájení bombardování Jugoslávie spojenci z NATO. Bezvýhradná podpora akce NATO opět spojila partnery ze Čtyřkoalice a vlažné přijetí, spojené s občasným zpochybňováním použitých prostředků, zase sblížilo strany opoziční smlouvy.

ODS a ČSSD začaly ztrácet své stoupence i proto, že příliš nepokročily v pracích na změně volebního zákona a úpravě ústavy, což byla pro mnohé hlavní legitimace opoziční smlouvy. Naopak vedení obou stran začala připomínat líné kocoury, kteří jsou s daným stavem spokojeni a jejich jediným zájmem je pasivní koexistence. Jednou z reakcí na tento stav byla protestní volba senátora Fischera v doplňovacích senátních volbách v prvním pražském obvodu.

Jiný charakter

Z této atmosféry politické deprese se pokusilo vymanit vedení ODS a začátkem října 1999 vyzvalo politické strany k jednání o vytvoření supervelké koalice všech stran bez komunistů. Jak je jisté dnes (a bylo pravděpodobné už tehdy), šlo o ten typ politického impulsu, jehož cílem není proklamovaný cíl, ale pokus rozhýbat ztuhlé uspořádání, vyprovokovat k zaujetí stanovisek a vytvořit novou politickou situaci. K té se koneckonců tak či onak schylovalo, neboť na rozdíl od roku 1998 nezískala sociální demokracie podporu lidovců pro schválení státního rozpočtu a rovněž ODS odmítla odhlasovat třicetimiliardový deficit státních financí. Z desítek jednání, kontaktů a setkání vykrystalizovaly nakonec jen dvě varianty. Tvůrcem jedné byl lidovecký místopředseda Cyril Svoboda, který s Milošem Zemanem předjednal následující obchod: výměnou za podporu třetí verze rozpočtu zrušit opoziční smlouvu. Jeho iniciativa nakonec na celostátním výboru KDU-ČSL neprošla jen o několik hlasů.

Takže nakonec došlo na jednání ODS a ČSSD, jejichž výsledkem bylo podepsání tzv. tolerančního patentu, který významně měnil charakter opoziční smlouvy. Zatímco dosud byla opoziční smlouva založena na respektování procedur a pasivní toleranci vlády výměnou za kontrolní funkce v parlamentu, nyní přešla do programové roviny. Výměnou za přijetí rozpočtu se především ČSSD zavazuje k plnění zhruba čtyřiceti ustanovení, včleněných do pěti základních kapitol.

Obecně je o tomto dokumentu možné říct dvě základní charakteristiky. ODS už samotným jednáním o programových otázkách s vládou ČSSD změnila svůj postoj pasivní tolerance, převzala část vládní spoluodpovědnosti a udělala půlkrok k velké koalici. Naopak ČSSD přijala neoliberální koncept deregulací a privatizací, který by v jiné konstelaci vyvolal nadšené hlasy o jejím posunu do středu politického spektra.

Patent na patent

První z pěti dohod se týká rozpočtu na rok 2000 a dalšího rozpočtového výhledu. Vláda sociální demokracie se výměnou za podporu rozpočtu na rok 2000 zavazuje k tomu, že na rok 2001 bude deficit max. 20 miliard, v dalším roce už jen deset a v následujícím roce by měl rozpočet být koncipovaný jako vyrovnaný. V tomto roce by rovněž výše deficitu veřejných rozpočtů (jako podílu na HDP) měla splňovat maastrichtská kritéria (tři procenta). Dále nemělo dojít ke zvyšování složené daňové kvóty a měla být předložena koncepce na zastavení růstu mandatorních výdajů.

Výsledek? ČSSD překročila dohodnutý deficit o 11 miliard korun, navíc zde nejsou započítány vládní úvěry získané bez vědomí Poslanecké sněmovny, například na nákup spojovacího systému Matra ve výši 5 miliard korun. ČSSD navíc polovinu deficitu vytvořila v posledních dnech roku 2000 a není dosud jasné, odkud tyto prostředky po čase vyplavou a na co budou využity. Deficit veřejných rozpočtů se vzhledem k HDP pohyboval kolem 5 procent a vzhledem ke způsobu řešení určitých kauz ze strany vlády (především IPB) bude státní dluh v budoucnu ještě vyšší. Výše daní relativně stagnovala, zato vláda nepřijala restrikci mandatorních výdajů, ale naopak docházelo k jejich pomalému zvyšování.

Druhá dohoda se týkala změny volebního zákona do Poslanecké sněmovny, krajů a obcí. Tento bod byl naprosto splněn. Krajské volby proběhly podle nového zákona, ale zákon o obcích zatím neprošel v Senátu. Přijatý zákon o volbách do Poslanecké sněmovny zrušil Ústavní soud.

Třetí dohoda se týkala přípravy České republiky na vstup do Evropské unie. Tento bod měl především velký symbolický význam pro zahraničí, kde byl často citován, což se odrazilo i v hodnotící zprávě Evropské komise na podzim 2000. Jen statisticky: z 92 zákonů, které vláda označila jako "evropské", bylo v Poslanecké sněmovně schváleno 79 návrhů předloh a zamítnuto 13. Z oněch 79 jich padesát bylo přijato hlasováním ČSSD, ODS a dalších parlamentních stran a dvacet proti vůli ODS. Pokračoval trend, kdy se ČSSD mnohé své programové požadavky snažila ukrýt za nálepku "evropské", takže tímto způsobem byl schválen celý komplex návrhů krajských zákonů, zákoníku práce a živnostenského zákona, jejichž některá ustanovení jsou v rozporu s dohodou a poškozují především české podnikatele.

Čtvrtým bodem dohody jsou ekonomické reformy. Vláda se zavázala, že do konce volebního období budou zprivatizovány dvě třetiny majetku drženého Fondem národního majetku za cca 130 miliard korun. Dále neměla růst státní administrativa a měla být předložena reforma důchodového systému. Rovněž neměla být posílena úloha státu ve zdravotnictví a měl být dodržen rovný způsob přístupu k soukromým firmám v zemědělství i ve školství. Do roku 2002 mělo dojít k deregulacím u plynu, elektřiny a nájemného a výdaje na obranu měly být zachovány kolem 2,2 procent HDP.

V tomto bodě lze říci, že v roce 2000 se privatizace totálně zabrzdila. Typické je, že příjmy FNM z prodeje majetku činily loni přibližně dvacet miliard korun, přičemž výdaje téměř 65 miliard. Stále se odkládá privatizace Telecomu a Českých radiokomunikací. Parlament také odmítl vládní verzi důchodové reformy i zákon o státní službě, které neřešily budoucí sociodemografické reality. Stát upřednostňoval státní lékařská zařízení i státní školské ústavy, přestože zde narazil na vzácně sjednocenou pravicovou opozici, která byla v Poslanecké sněmovně schopna prosadit protinávrh. U plynu a elektřiny k deregulacím dojde, o nájemném se dosud jedná. Ministr zemědělství Fencl nedodržel prakticky nic a zavedl kvótní systém na mléko a cukr. Dodejme, že hlavně zásluhou neexistující razantní zemědělské politiky protistrany. Rovněž administrativní zátěž vlivem nepřipravené reformy státní správy poroste. Výdaje na obranu zůstaly zachovány.

Posledním bodem byla dohoda o komunikaci poslaneckých a senátorských klubů. Proti ní nikdo nic zásadně nenamítal, přestože i tady byl typický laxní přístup poslanců ODS k vymáhání určitých smluvních pohledávek.

Co bylo zadrženo

Obecně lze toleranční patent vnímat ve dvou rovinách - symbolické a faktické.

Text tolerančního patentu má skutečně svůj obrovský symbolický význam. Kdyby ještě na jaře 1998 někdo sociální demokracii řekl, že se zaváže dodržovat kompletní neoliberální koncept privatizací a deregulací, známý ve světě jako tzv. washingtonský konsensus, asi by se dotyční hodně bránili. Byl to právě tento koncept, proti kterému se ČSSD celá devadesátá léta pokoušela stavět alternativu v podobě různých spoluúčastí a spoluvlastnictví v rovině ekonomické, v rovině zahraničněpolitické zase skupina kolem Jana Kavana dlouho odmítala vstup do Severoatlantické aliance a neurčitě mluvila o systému kolektivní bezpečnosti v rámci OBSE. To byla mimochodem páteř programu tzv. pražské sociálně demokratické skupiny (Zeman, Kavan), která na jaře 1993 zvítězila v boji o křeslo předsedy sociální demokracie. Je ironií dějin, že Kavan o několik let později jako ministr zahraničí přivedl zemi do NATO a Zeman se podepsal pod teze, které označoval jako paleoliberální. Nedávno to v deníku Právo konstatoval i veterán české politiky Jaroslav Šabata, když na otázku, jestli levicový radikál Zeman uskutečnil ve straně pravicový převrat, odpověděl: "Asi bych nepoužil tak silných slov, ale v zásadě proti této charakteristice nebudu nic namítat. I já jsem napsal, že vláda sociální demokracie - při vší úctě k tomu, co vykonala - se v zásadě pohybuje v liberálněkonzervativním rámci. To znamená, že víceméně navazuje na režim, který tu vznikl v roce 1992 a v následujících letech." Toleranční patent je v jistém smyslu možné chápat jako Bad Godesberský program ČSSD, tedy program, kterým se zařadila do hlavního proudu evropské politiky, a to pod taktovkou svého dosud úhlavního nepřítele z ODS.

Druhou rovinou je faktické dodržování patentu. Jak už bylo výše naznačeno, ČSSD se v některých významných ekonomických oblastech s plněním konkrétních dohod příliš nezatěžuje. Leccos napovídá, že tato vláda nebude hodnocená jako kabinet sebevrahů, ale vysokého státního zadlužení. Další politický vývoj ukazuje, že do konce volebního období to bude spíše horší než lepší a ODS svou nedůsledností ve vymáhání některých ekonomických dohod za to bude spoluodpovědná. To jsou a budou klady a zápory, k jejichž konečnému sečtení bude čas v předvolebním období. Nicméně opoziční smlouva (a toleranční patent) nikdy v českém veřejném prostoru nebyly předmětem kritického zkoumání a divoký způsob jejich odmítání působil dojmem vymítání ďábelského projektu. Hlavní odpůrci často připomínali onoho římského senátora, který každý politický proslov na jakékoli téma končil sdělením, že Kartágo musí být zničeno. Tohoto odsudku se paušálně dostalo i tolerančnímu patentu, který vlastně nikdy nebyl vzat na vědomí jako svébytná entita pozměňující původní koncept opoziční smlouvy.

Nelegitimní těleso

Příčinou onoho přístupu je, že opoziční smlouva od samého počátku v červenci 1998 nebyla popisována jako jeden ze způsobů řešení politické situace, ale jako nelegitimní a cizorodé uspořádání, kterého je potřeba se za použití jakýchkoli prostředků zbavit. Vzpomeňme na první reakce některých politiků v červenci 1998, kdy mluvili o neústavním uspořádání a manifestačně jeli k prezidentu republiky, aby vládu Miloše Zemana nejmenoval, a stejně hlučně se obrátili na Ústavní soud. Boj proti tomuto způsobu tolerance menšinové vlády neskončil ani ve chvíli, kdy soudce-zpravodaj Ústavního soudu Vladimír Čermák prohlásil, že nelze hovořit o aktu státní moci, tudíž se nejedná o právní normu, ale o politickou dohodu, kterou Ústavní soud vzhledem k její povaze není oprávněn posuzovat.

Přesně to vyjádřil místopředseda vlády Vladimír Špidla, který začátkem února 2001 prohlásil: "Opoziční smlouva má základní a nejdůležitější stín v tom, že svým způsobem jsme prohráli boj o veřejnou interpretaci té smlouvy." Příčinou nebyl odpor mediálních elit, jak je to zjednodušeně v určitých pravicových kruzích popisováno. Vládnout se samozřejmě dá i proti mediálnímu establishmentu, ale jen za jednoho předpokladu - existence širší koalice různých společenských a hospodářských elit. Opoziční smlouva, přestože byla založena na ústavní většině členů Poslanecké sněmovny, byla spíchnuta příliš narychlo, takže po celou dobu své existence budila dojem jistého spiknutí. Proto i pozitivní změny, které měly původně širší akceptaci (pozměnění volebního zákona a úprava ústavy ohledně procedur při sestavování vlády apod.), najednou jakoby dotekem opoziční smlouvy ztrácely svou legitimitu. Výsledkem všech těchto tlaků je mj. i rozhodnutí Ústavního soudu ve věci volebního zákona, které za jiných okolností mohlo být právě opačné.

Jako stará pravda se ukázalo, že předpokladem jakékoli koalice politické musí být koalice společenská. I když její předobraz tu minimálně od konce roku 1997 reálně existoval, neměla ještě pevný tvar, nezrála delší dobu, neprofilovala se a dala o sobě nahlas vědět až jako výsledek nečekaných povolebních vyjednávání, nikoli jako, kupříkladu výsledek několikaleté oprávněné kritiky podoby volebního zákona, pokusů prezidenta vstupovat do politiky nad rámec jeho pravomocí nebo snah oslabit politické strany v tomto prostoru. Příliš rychle se tu přešlo od onoho zemanovského "krade se, loupí a vraždí" ke strategickému spojenectví s údajnými viníky "lží, loupeží a vražd". Výsledkem nemohla být jiná společenská koalice, než jaká byla - vlažná, zčásti nechápající a pasivní.

19 měsíců

To, co se dělo v posledních týdnech (dramatická prohlášení, summity o opoziční smlouvě, schůzka odložená o tři měsíce), není výsledkem vrozené defektnosti opoziční smlouvy a už vůbec ne její neschopnosti zajistit "stabilní politické prostředí", o němž se mluví v preambuli smlouvy. Spíše se v tomto dění promítá jistá zákonitost menšinového vládnutí. Britský politolog Norman Schofield vypracoval studii o stálosti různých typů vlád v západní Evropě v letech 1945-86. Výsledkem bylo mj. zjištění, že průměrná menšinová vláda v tomto prostoru trvala devatenáct měsíců.

O první krizi opoziční smlouvy, jejích příčinách a důsledcích jsem se zmínil v úvodu článku. Není bez zajímavosti, že toleranční patent, jako východisko z této krize a nový legitimační náboj, byl přijat právě po devatenácti měsících od vzniku opoziční smlouvy. Něco podobného se opakuje i nyní a další summit obou stran, připravovaný na léto 2001, se rovněž sejde devatenáct měsíců, tentokrát od podepsání tolerančního patentu. Toto klopýtání od jedné krize ke druhé je pro menšinové vládnutí typické. Je pravděpodobné, že nás po odmítnutí navrženého volebního zákona bude provázet i v dalších letech.