Rizika budoucí ústavy EU

V minulých dnech skončilo rok a půl dlouhé jednání Evropského konventu o budoucím institucionálním uspořádání Evropské unie. Původním posláním Konventu, který definovala Laekenská deklarace, bylo zejména zjednodušení a zpřehlednění smluv a přiblížení Evropské unie jejím občanům. Avšak tento úkol nebyl dodržen. Pod vedením Valéry Giscarda d'Estaing je nyní připraven dokument, který má ambici stát se ústavou Evropské unie.

Zejména jádro Evropské unie (Francie, Německo, Belgie, Lucembursko) je hnáno obavou, že rozšířená EU by mohla rezignovat na vyšší cíle než jen hospodářskou integraci a pouhou kooperaci v dalších oblastech. Proto se tyto země snaží vytvořit institucionální rámec, z něhož takřka v žádné oblasti nebude úniku pro samostatnou politiku členských států. Otevřeně deklarovaným cílem tzv. jádra je vytvořit z EU uskupení jednotně jednající ve všech oblastech.

Ústava není jednoduchý a přehledný dokument, jak bylo požadováno v deklaraci. Skládá se z Preambule, čtyř částí a protokolů. První část je tvořena 59 články, které obecně upravují instituce a pravomoci EU. Druhou část tvoří 54 články Charty základních práv a svobod. Třetí, nejrozsáhlejší část, obsahuje 339 článků, které konkrétně vymezují působnosti EU. Čtvrtá část s devíti články přináší obecná a závěrečná ustanovení. V příloze jsou 3 protokoly: o roli národních parlamentů, o aplikaci proporcionality a subsidiarity, o rozložení počtu křesel v Evropském parlamentu a hlasů v Evropské radě.

Při sestavování dokumentu bylo podáno přes 5 tisíc pozměňovacích návrhů, nicméně předsednictvo se zabývalo jen malou hrstkou z nich. A vzhledem k tomu, že se na Konventu nehlasovalo (přestože v určitých fázích někteří členové Konventu žádali o hlasování), nebylo ani možné zjistit, jakou podporu jednotlivé pozměňovací návrhy měly. Pro celé jednání bylo rozhodující zejména autoritativní a manipulativní řízení Konventu jeho předsedou. V poslední fázi jednání Konventu se do důležité pozice dostali i zástupci vlád, kteří si s argumentem, že o finální podobě dokumentu budou stejně rozhodovat na mezivládní konferenci, vymohli větší vliv. Zbytek Konventu byl buď v roli nedostatečně uspokojených federalistů (zejména Evropská lidová strana pod vedením poslance Evropského parlamentu Elmara Broka) podporujících ještě významnější federalizaci, nebo v roli statistů, jejichž názory byly přehlíženy bez ohledu na to, zda Giscardův návrh ústavy devótně podporovali nebo byli ostře proti.

Do doby zasedání Evropské rady v Soluni 20. června 2003 se v Konventu podrobně jednalo pouze o první a druhé části ústavy a o protokolech. Třetí, nejdůležitější část ústavy, z níž teprve plyne, kde leží skutečná moc v Evropské unii, byla probrána pouze v prvním návrhu a ponechalo se na Evropské radě, zda umožní Konventu tuto část ústavy ještě podrobněji probrat v červenci. Definitivní podobu celého dokumentu nakonec připraví mezivládní konference, která se bude konat na konci letošního roku.

Dokument vytvořený Konventem není sice revolučním činem, avšak jsou v něm předloženy významné kroky směrem k federativnímu uspořádání EU čili posílení institucí EU, k přesunu kompetencí na evropskou úroveň a rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou do jiných oblastí. Další charakteristikou prozatímního návrhu ústavy je posílení pozice velkých států a mírné, nevýznamné posílení role národních parlamentů v rámci rozhodování EU.

Federalizace EU?

Začít je třeba od Charty základních práv, která již nebude mít charakter pouze deklaratorní, ale zcela závazný, a to navzdory probíhajícímu sporu, zda má být přímo součástí ústavní smlouvy, nebo má být přílohou, což může mít určité důsledky pro její interpretaci soudem při posuzování nadřazenosti Charty nad ostatní články ústavní smlouvy. Tento rozsáhlý dokument rozhodně neobsahuje pouze základní práva. Zahrnutím Charty do ústavní smlouvy může Evropský soudní dvůr zasahovat do oblastí, které byly doposud výhradní záležitostí národních států. Text obsahuje mnohá deklaratorní práva a potenciálně zasahuje do práv, která patří do rodinného práva, pracovního práva atd. Např. zákaz jakékoli diskriminace sexuální orientace může vést k rozhodnutí soudu o právu na adopci dětí homosexuálními páry. Vzhledem k tomu, že tradice jsou v evropských zemích velmi různorodé a sahají od států, které mají zákaz potratů, až po země, které povolují sňatky homosexuálů a euthanasii, je jednotná interpretace rozsáhlých občanských a sociálních práv Soudním dvorem ve všech zemích EU silně výbušné téma.

Důležitým ustanovením dokumentu jsou sdílené kompetence, které znamenají, že národní státy mohou přijímat legislativu v definovaných oblastech pouze a jedině v případě nepřijetí celoevropské legislativní úpravy. Takže to ani není sdílená kompetence, ale kompetence EU, kterou může EU delegovat na členské státy. Do sdílených kompetencí jsou zahrnuty například i sociální politika či ochrana životního prostředí.

Federativním prvkem, který zvyšuje význam velkých států, je nově definovaná procedura kvalifikované většiny pro hlasování v Evropské radě či Radě ministrů. Smlouva z Nice zavedla velmi složité vážení hlasů, které sice není přehledné, ale při rušení práva veta zachovává malým státům větší vliv na rozhodnutí než odpovídá jejich velikosti. Od roku 2009 bude platit nová, jednoduchá definice, která říká, že k rozhodnutí kvalifikovanou většinou je třeba souhlasu většiny členských států reprezentujících aspoň 3/5 populace EU. Takový systém znamená, že Německo, Francie a ještě jeden velký stát mohou blokovat jakékoli rozhodnutí, které si bude přát zbývajících 22 států. Zároveň bude pro malé státy velmi obtížné postavit se jakémukoli plánu tří velkých států.

Další důležitou novinkou je funkce prezidenta Evropské unie či předsedy Evropské rady, která byla do návrhu ústavy začleněna i přes jistý odpor malých států. Zastánci vzniku této instituce argumentují nezbytností osoby, která bude v rozšířené Unii zajišťovat kontinuitu rozhodování a zasadí se o prosazení rozhodnutí. Toto zdůvodnění dává jistě smysl, pokud by taková funkce byla spíše na úrovni generálního tajemníka, jako tomu je v NATO. Problémem je, že tato funkce je v návrhu potenciálně velmi silná a v případě jejího vykonávání osobou z velkého státu z jádra EU (např. Francií) může znamenat klacek na státy méně oddané federaci.

Celou velkou oblastí, která může způsobit, že samostatná česká zahraniční politika bude silně omezena, je kapitola s názvem společná zahraniční a bezpečnostní politika. Po válce s Irákem je sice společná zahraniční a bezpečnostní politika EU v troskách, přičemž jedním z důsledků války je, že Francie opět ztratila další zbytky svého velmocenského postavení, ovšem právě ztráta schopnosti Francie ovlivňovat světovou politiku se odrazila na předložení části ústavní smlouvy týkající se společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Němečtí a francouzští politici se mnohokrát nechali slyšet, že teď je právě ta vhodná doba na prosazení skutečné společné zahraniční politiky EU.

Je pravda, že některé velmi silné formulace v návrhu ústavní smlouvy jsou obsaženy již ve smlouvě z Nice. Podle ní by tak členské státy EU měly dodržovat například toto: "Členské státy budou aktivně a bezvýhradně podporovat unijní společnou zahraniční a bezpečnostní politiku v duchu loajality a vzájemné solidarity. Zdrží se veškeré činnosti jdoucí proti zájmům unie nebo hrozící zmařením její činnosti." I jiné ustanovení hovořící o povinnosti členského státu "informovat Evropskou radu o svých zahraničněpolitických akcích" ještě předtím, než je stát uskuteční, vytváří dojem, že samostatná zahraniční politika členských států je již nyní minulostí.

To, v čem se návrh ústavní smlouvy výrazně liší od smlouvy z Nice, je, že tyto formulace jsou podpořeny institucemi, které umožní uvedený závazek snadněji vymáhat. Kromě již zmíněného prezidenta EU, který má určité pravomoci v zahraniční politice, je takovou institucí rovněž funkce ministra zahraničních věcí EU. Tato pozice má v návrhu velmi silné postavení: ministr zahraničí EU bude mít kromě jiného k dispozici diplomatický sbor a v některých případech, pokud on sám navrhne řešení, k jeho schválení stačí kvalifikovaná většina a nikoli jednomyslnost. V souvislosti s faktem, že se Německo a Francie již dohodly, že ministrem by se měl stát Joschka Fischer, to ukazuje na pokus těchto zemí ovládnout zahraniční politiku EU a naplnit svůj sen o velmocenské světové politice. To vše na zádech menších států EU.

S problémem společné zahraniční politiky souvisí i snaha postupně zahrnout do EU také společnou obranu. Tato představa je zatím v článcích návrhu ústavní smlouvy představována ostýchavě jako "postupné rozvíjení společné obrany", ale postupně by mohla ohrozit NATO jako evropskou obrannou organizaci a rozbít vztahy s USA.

Trojským koněm, který by to mohl umožnit, je ustanovení o tzv. posílené spolupráci. Toto ustanovení, které umožňuje některým státům jít s jednomyslným souhlasem ostatních hlouběji v integraci, je zakotveno již od smlouvy z Amsterdamu. Úprava vznikla jako sirotek po představě flexibilní či vícerychlostní Evropy. Tato představa má své velké možnosti v případě, že by se aplikovala jako možnost vybrat si z nabídky společných politik jen některé. Má však i svá velká rizika, pokud je flexibilita vykládána jako předvoj integrace, ke kterému se ostatní připojí (viz představy německých politiků J. Fischera nebo W. Schäubleho o jádru, k němuž jsou ostatní přitahováni magnetickými silami). V tom případě jsou totiž všichni, kdo se připojí později, v nevýhodě a musí akceptovat i věci, které se jim nelíbí (podobně jsme na tom nyní v okamžiku našeho vstupu do EU). Bohužel se zdá, že druhá představa má v EU převahu. I v současném návrhu ústavy je sice posílená spolupráce pro oblast zahraniční a bezpečnostní politiky zakázána, ovšem objevila se v něm obdoba téhož ustanovení, která se nazývá strukturovaná spolupráce v obranné politice. Ustanovení umožňuje dokonce bez souhlasu ostatních vznik jádra obranného společenství uvnitř EU, což by mohlo ohrozit dominantní pozici NATO v oblasti obrany v Evropě.

V návrhu ústavy se také výrazně mění dřívější třetí pilíř Evropské unie - společný prostor bezpečnosti a spravedlnosti. V předchozích smlouvách byla tato oblast spravována na mezivládním principu s používáním jednomyslnosti. Nyní se navrhuje mnohem více používat rozhodování kvalifikovanou většinou, jsou navrhovány také mnohé nové sjednocovací instituce a procedury a, což je nejdůležitější, celá oblast je zařazena mezi sdílené kompetence.

Nejdůležitější nové návrhy jsou: uznávání rozsudků na celém území EU, veřejný žalobce EU, harmonizace trestních zákoníků. Zejména poslední dva legislativní návrhy jsou spíše skokem než krokem k jednotnému státu. A potenciálně jsou nejnebezpečnější, neboť Evropská unie začíná zasahovat do oblastí, které doposud byly záležitostí členských států a jsou spojeny s jejich tradicemi a politickou kulturou.

Další návrhy, ačkoli mediálně přetřásané a odmítané českou vládou, jsou již méně významnými kroky k federalizaci Evropské unie. Jedná se o omezení rotujícího předsednictví, které je v praxi nepříjemné spíše z psychologických než z praktických důvodů, protože předsednictví by podle současných pravidel v rozšířené Evropské unii vyšlo na Českou republiku jednou za 12,5 roku a myslet si, že je možné v takto dlouhém horizontu připravit se na předsednictví a využít ho k získání většího vlivu, je naivní.

Druhým mediálně přetřásaným návrhem je omezení počtu komisařů na 15 (včetně prezidenta Komise a ministra zahraničí), takže ne každá země bude mít "svého" komisaře. Podle závěrečného kompromisu by ostatní státy měly mít přidruženého komisaře, který se bude účastnit jednání, ale nebude hlasovat, přičemž po určitém období budou tito členové rotovat na místa plnohodnotných komisařů. Omezení počtu komisařů by mělo začít platit od roku 2009.

Právě Komise je centrem vytváření někdy nesmyslných norem a nemít vlastního komisaře znamená mít menší vliv na jejich výslednou podobu. Normy se často stávají součástí konkurenčního boje mezi firmami i státy, prosadí-li se celoevropská norma vyhovující některým firmám či tradicím v některých zemích. Ovšem možnost ovlivňovat chování komisaře vládou je omezeno, neboť podle definice ve smlouvách komisaři nesmějí přijímat instrukce od národních vlád. Například současný předseda Komise Romano Prodi jedná zcela proti politice italské vlády.

Důvod odporu české vlády je motivován spíše osobními ambicemi některých vládních diplomatů a politiků, kteří si chtějí po skončení svého funkčního období sednout v Bruselu do Komise, než tím, že by to příliš uškodilo obhajobě českých zájmů. Spíše by bylo potřebné v návrhu ústavní smlouvy omezit možnost Komise vytvářet normy, dejme tomu například nutností přezkoumat potřebnost takové celoevropské normy národními parlamenty. Těžko můžeme od úředníků v Bruselu čekat, že sami sebe omezí při vytváření norem, neboť každý chce dokázat svou vlastní nepostradatelnost.

Návrhem, o kterém se neví, jak hluboký bude mít dopad na procedury v Evropské unii, je přímo v textu vyjádřená nadřazenost evropského práva nad právem národních států. Nadřazenost evropských norem byla sice používána, ale nebyla ve smlouvách přímo upravena. Některé země budou muset kvůli tomuto ustanovení změnit ústavu, což např. v Dánsku nebude vůbec jednoduché. Není to však případ České republiky, která již ústavu změnila dříve.

Symbolickou novinkou v dokumentu je sjednocení právních subjektivit dosavadních smluv o Evropském společenství, o Evropské unii a Euratomu do jedné právní subjektivity, což není samo o sobě velkým krokem k federalizaci, ale ve vztahu k ostatním ustanovením zpochybňuje odvozenost pravomocí EU od vůle členských států. Navíc v preambuli ústavní smlouvy je zachována věta o odhodlání budovat stále těsnější unii, což znamená, že můžeme očekávat další pokusy ústavní smlouvu postupně upravovat směrem k federativnímu uspořádání a posilování role velkých států. Taková situace může nastat zvláště tehdy, pokud v návrhu zůstane ustanovení, že změna ústavy bude možná pouze po odsouhlasení čtyřmi pětinami členů Evropské rady.

Příliš velká ambicióznost Konventu se stane pravděpodobně kamenem úrazu úspěšnosti připravené ústavy. Giscard d'Estaing by se rád zapsal do dějin jako otec zakladatel evropské ústavy, ovšem jeho nadšení není sdíleno v zemích zejména na severu kontinentu (Velká Británie, Irsko, Švédsko, Finsko, Dánsko). V mnoha zemích se na příští léta plánují referenda o schválení návrhu ústavy a lze očekávat, že jejich průběh bude ještě dramatičtější než v případě schvalování smlouvy z Nice. I Česká republika by se měla připojit a uspořádat referendum, neboť se skutečně nejedná o drobné změny v institucionálním uspořádání EU, ale o zcela zásadní posun v charakteru Evropské unie.

Autor je politolog a tajemník delegace PSP do Evropského konventu.