Evropské politické strany na konventu

Proces projednávání a následně přijímání návrhu evropské ústavní smlouvy je přirozeně v centru pozornosti všech, kdo sledují evropský integrační proces, a také těch, kdo se pouze zajímají o následky vstupu ČR do EU. Odborné články a komentáře se zabývají mandátem Konventu o budoucnosti EU k projednávání ústavního dokumentu, průběhem zasedání konventu a také analyzují text ústavní smlouvy. Co se však kupodivu předmětem zamyšlení doposud nestalo, nebo alespoň v omezené míře, je samotné rozhodnutí změnit mechanismus revize smluv. Zakotvení nástroje konventu do plánovaných budoucích smluvních reforem je však jedním z článků diskutované ústavní smlouvy. Jsme si tedy jisti, že je konventní plénum vhodným nástrojem k reformě smluv? Reprezentuje konvent rozmanitost politických stanovisek, nebo je jen dalším mnohonárodnostním fórem? Je možné jej prohlásit za skutečný nástroj ke zvýšení legitimity procesu revize smluv?

Konvent o budoucnosti EU je bezpochyby zcela jedinečným novým řešením a zásadním zásahem do metody revize smluv. Je tomu tak navzdory faktu, že byl inspirován působením konventního tělesa připravujícího Chartu základních práv v roce 2000. Deklarace o budoucnosti EU z prosincového summitu Evropské rady v Laekenu poprvé v historii svolala konvent za účelem široké, tématicky téměř neomezené diskuse. Konvent o budoucnosti EU byl svolán tři roky před plánovaným rozšířením a v průběhu ratifikačního řízení Smlouvy z Nice, tedy nikoliv v bezprostřední reakci na konkrétní integrační moment nebo ve stavu naléhavosti. Konvent nebyl sestaven jako ústavodárné shromáždění a vyloučením kandidátských zemí z procesu konstituování konsensu nesdružoval formálně rovné reprezentanty.

Tato fakta činí konvent o to zajímavějším a jsou impulsem k tomu, abychom sledovali argumenty hovořící pro jeho začlenění do procesu revize smluv. Obecně zastánci konventního modelu čerpají z tvrzení, že v průběhu standardního mechanismu revize smluv jsou jedinými aktéry změny vládní reprezentace jednotlivých zemí. Opoziční strany, občané, zájmové skupiny atd. nemají do mezivládní konference fakticky žádný přístup. Prostor pro "zástupce občanské společnosti" se otevírá až poté, co vládní delegace a následně nejvyšší představitelé států a vlád v Evropské radě dojednají konsensus a ministři zahraničních věcí jej potvrdí svým podpisem. V této fázi je již ale konsensus nové smlouvy prezentován jako "křehký", "vyčerpávající" a jeho odmítnutí jako "rizikové". Mimovládní aktéry ovlivňuje nejenom politicko-mediální kampaň, ale také fakt, že jejich možnosti jsou omezeny na přijetí nebo odmítnutí hotového celku. Takto ukotvená metodika smluvních revizí skutečně svádí k vytvoření nového mechanismu revize smluv. Nabádá nás k vynalezení takových podmínek, v nichž by se procesu projednávání změn a vzájemného dohadování ústupků vedoucích ke konsensu mohlo zúčastnit více aktérů, a nikoliv pouze vládní reprezentace. Změna mechanismu tímto směrem je tím naléhavější, čím vymahatelnější, trvanlivější a partikulárnější jsou přijímané závazky. EU se zdá být subjektem na nejvyšší příčce pomyslné naléhavosti. Je postavena na principu nadřazenosti evropského práva a jeho přímém účinku vymáhaném nejenom judikáty, ale také pokutou. Je seskupením fungujícím na "principu uzamčení" v již odsouhlasených závazcích a organizací bez známého mechanismu vystoupení. V neposlední řadě hovoříme o struktuře, jejíž integrace je na velice vysoké úrovni, a další postup se tudíž netýká obecného vymezení řešení, ale již zcela konkrétních legislativních norem. Právě v takových případech jsou způsob dosažení priorit, ale také stanovení jejich konkrétní podoby bezpochyby závislé na ideovém zařazení.

Konvent jako bitevní pole opozičních zájmů?

Nástroj revize smluv prostřednictvím konventu kontrastuje s dosavadní metodikou mezivládních konferencí a zdánlivě nabízí alternativu, jak do procesu smluvních reforem zapojit širokou řadu aktérů. Konvent byl složen z reprezentantů vlád, vnitrostátních parlamentů a členů institucí EU. V roli pozorovatelů, kteří vytvářeli pojítko na občanskou společnost včetně organizovaných zájmů, byli zástupci poradních orgánů, sociální partneři a ombudsman. Z výše uvedeného rozvržení hlasujících členů a aktérů bez hlasovacího práva je patrné, že hlavním přínosem konventu mělo být vytvoření prostoru pro politickou polarizaci. Podařilo se to? Je návrh ústavní smlouvy průsečíkem politických koncepcí a výsledkem souboje politických idejí? Jsou vůbec postoje politických stran k další integraci na evropské úrovni závislé na ideovém původu stran? Zvážíme-li skutečnost, že výstupy konventu měly zásadně ovlivnit dosavadní balík primárního práva a tím vytvořit mantinely pro přenos další suverenity, definovat unijní hodnoty a principy společných politik, je na místě předpokládat, že postoj k těmto konkrétním položkám se bude měnit v závislosti na politickém programu.

Největšími, vlivnými a současně vůči sobě opozičními aktéry jsou Evropská socialistická strana (ESS) a Evropská lidová strana (ELS). V případě, že by konvent splňoval očekávání do něj vložená, musela by během jeho zasedání být patrná dělící linie mezi těmito politickými uskupeními. Musela by existovat pravicová (ELS) a levicová (ESS) vize dalšího evropského vývoje. Výzkum postojů obou subjektů, analýza jejich dokumentů a závěrečných hodnocení nicméně naznačují opak. Zdá se, že pravolevá politická polarizace byla vytlačena soubojem pro-supranacionální a rezervované koncepce dalšího vývoje EU.

Strategie a priority

ELS i ESS přistoupily ke konventu velice odpovědně. Dokonce je možné říci, že jeho svolání v mnohém "vyprovokovaly", protože odsoudily Smlouvu z Nice ještě dříve, než byl dokument formálně podepsán ministry zahraničních věcí členských zemí EU. ELS svou argumentaci postavila na nedostatečnosti institucionální revize před rozšířením. Smlouva z Nice pro lidovce představovala neživotaschopnou, "kosmetickou" změnu. ESS smlouvu sice také odmítla, ale detailní argumentaci poskytla téměř o rok později a ještě ji postavila na nečitelnosti a nepřehlednosti textu v očích evropských občanů. Obě strany se nicméně shodly v tom, že konvent je demokratičtější metodou než mezivládní konference. Oba subjekty rovněž zastávaly názor, že konvent by měl plnit spíše roli podobnou ústavodárnému shromáždění než brainstormingu, který je základem konventního mandátu daného laekenskou deklarací. Pro obě strany nebylo přijatelné, aby konvent produkoval modely možného řešení se zveřejněním podpory jednotlivých koncepcí, ale požadovaly vytvoření jediného kompaktního textu. Fakticky tím omezovaly akční rádius navazující mezivládní konference, která nemohla volit mezi alternativami, ale měla formou ano/ne hlasovat o ústavní předloze vypracované konventem.

ELS i ESS uspořádaly před i během konventu řadu konferencí a studijních setkání. Výsledkem bylo mnoho textů dokládajících proměnu postojů obou stran. Tak jako byla pro ELS typická produkce nových podnětů a tudíž rovina "akce", pro ESS se naopak stala přirozenou reflexní role a rovina "reakce". Kandidáti konventu spadající pod ELS se vyznačovali vysokou koherencí postojů, zatímco jejich protipól byl především ve druhé polovině jednání konventu rozložen a nebyl schopen v základních otázkách vystupovat kompaktně. Možná právě z tohoto důvodu se do konfliktu s předsednictvem konventu dostala ELS a nikoliv ESS. Lidovci počínaje dubnem 2003 upozorňovali na rostoucí snahu předsednictva konventu řídit jednání takovým způsobem, aby se určité položky dostaly do znění finálního dokumentu bez podpory pléna a v takovém časovém sledu, který znemožňoval jejich odpovědné projednání v plénu a tím zvyšoval šanci, že se "probojují" až na stůl mezivládní konference. K eskalaci sporu došlo v souvislosti s kontroverzním návrhem na volbu předsedy EU. Podobně jako se do textu ústavy dostal bez většinové podpory pléna předseda EU, nebyl tam ukotven model hlasování kvalifikovanou většinou v pilíři Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP). V této otázce se nicméně shodovaly postoje ELS, ESS i mnoha dalších aktérů.

Křesťansko-demokratický, nebo socialistický model ústavy?

Oba tábory měly svá specifika, která se snažily s větší či menší intenzitou zastávat. Srovnáním "programových prohlášení" obou skupin na konventu nicméně zjistíme, že k profilaci stran došlo pouze v omezené míře. V případě několika návrhů reprezentujících stranické rodiny došlo buď k celkovému opuštění původního návrhu, k jeho výměně za jinou přitažlivou položku v rámci "nabídky předsednictva", nebo k pouhému konstatování neúspěchu. V některých případech byly naopak jako úspěch prezentovány body, které byly konsensuální a z hlediska doposud existujících smluv neznamenaly zásadní změnu.

Specifikem frakce lidovců byl pokus o zavedení revize porušení principu subsidiarity ve speciálně ustavené soudní komoře Evropského soudního dvora (ESD; byla ukotvena pouze možnost stížnosti vnitrostátních parlamentů Komisi), vložení odkazu na křesťanské hodnoty EU do preambule (do ústavy se nedostal vůbec), posílení kvalifikované většiny ve společné zahraniční a obranné politice (shodovali se s ESS i dalšími, ale jednomyslnost byla ponechána; došlo naopak k vytvoření postu ministra zahraničních věcí EU, který ELS podporovala). ESS jako svou prioritu prezentovala zakotvení Charty základních práv do textu ústavy (obecně konsensuální krok, shodoval se mimo jiné s ELS), začlenění principů trvale udržitelného rozvoje, rovnosti pohlaví a solidarity mezi základní hodnoty Unie (zásadně nepřesahují obsah čl. 2, 3 revidované Smlouvy o ES) a ukotvení sociálního dialogu (doposud v rámci článku 136 revidované Smlouvy o ES). Ve většině položek se obě frakce v zásadě shodovaly. Patřilo sem posílení Evropského parlamentu pomocí širší aplikace tzv. parlamentního veta, zlepšení koordinace působení Rady a prodloužení jejího předsednictví, zrovnoprávnění parlamentu v rozpočtové proceduře, zastřešení vysokého zmocněnce pro zahraniční politiku pod Komisi za účelem větší koherence atd. Příkladem výměny konkrétní položky "v rámci nabídky konventního předsednictva" byl především neutrální postoj frakcí k volbě předsedy EU navzdory jejich původnímu odporu. Předsednictvo nakonec ve svém návrhu nevyloučilo kompatibilitu mandátu předsedy EU s funkcemi v rámci Unie, což podle ELS znamená vítanou možnost budoucího vytvoření "supervedení" EU v podobě kumulace role předsedy Komise a předsedy EU.

Supranacionální vítězství

Sledování chování jednotlivých frakcí a detailní analýza jejich materiálů prozrazuje významnou ideovou blízkost ELS a ESS. Skutečnost, že obě politické frakce se ve většině svých "evropských názorů" shodovaly, vychází především z jejich profederálních postojů. Koncepce "evropského federálního systému" (ELS) a "nového federalismu" (ESS) jsou postaveny na odlišných argumentech, ale sledují stejný cíl. Tím je posilování supranacionality. Zjištění, že na úrovni evropských politických stran je významně potlačen prvek politické profilace, je potvrzeno také závěrečným postojem obou politických frakcí k návrhu ústavy. I když se frakcím nepodařilo prosadit položky, kterými se profilovaly, byly s konventními výstupy spokojeny a sporné položky ve většině případů komentovaly jako "kompromis". V žádném z případů strany nešly do konfliktu, naopak úzce kooperovaly. Výsledkem je návrh podporující významně supranacionalitu EU, posilující Evropský parlament a jeho prostřednictvím i samotné frakce.

* Text byl vytvořen na základě studie, která byla ve spolupráci s Petrem Fialou a Petrem Kaniokem připravena pro publikaci v časopise Mezinárodní vztahy. Tato studie může být zdrojem podrobností, odkazů na dokumenty a dalších pramenů.

Markéta Pitrová, vedoucí Katedry mezinárodních vztahů a evropských studií Fakulty sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně, členka Teamu Europe při Delegaci Evropské komise v ČR. Autorka, spolu­autorka a editorka několika monografií a sborníků, autorka řady článků v odborných časopisech.