Nezdravý vývoj

Vzdělávací politika Evropské unie je jedním z příkladů často velmi specifického (a mnohdy nepředvídatelného) vývoje tohoto subjektu. Je příkladem toho, že instituce ES/EU jsou schopny na velmi malých - snad až nepatrných - legislativních základech stvořit narůstající dílo, jehož rozměry by na počátku jen málokdo odhadoval. Je rovněž příkladem toho, že Evropská unie ve své dnešní podobě rozhodně nehodlá nechat ani jedinou oblast politiky výhradně v kompetencích národních států, že dlouhé prsty bruselských úředníků pomalu, ale neodvratně sahají i do nejvzdálenějších koutů národních politik. Avšak není možné opomenout, že v některých aspektech svých aktivit přispívá Evropská unie i pozitivním a pro společnost přínosným trendům. Dokazují to nemalé prostředky poskytnuté Bruselem českým studentům, učitelům, akademickým pracovníkům a osobám v procesu vzdělávání na podporu vycestování a získávání nových poznatků a zkušeností v ostatních zemích. Nicméně toto vše jen dokresluje fakt, že vývoj Evropské unie až do současnosti vykazuje téměř ve všech oblastech některé obdobné rysy - na přínosné aktivity, prospěšné pro společnost v národních státech, se nabalují byrokratické praktiky, které mají za cíl podporovat růst a rozkvět bruselského aparátu.

Jaký byl tedy vývoj v oblasti vzdělávání od počátku vzniku původních evropských struktur? První kroky v rámci evropské integrace byly velice skromné a - co je nejdůležitější - byly založeny na skutečných potřebách společnosti a hospodářství v tehdejších zemích ES. Zakotvení vybraných článků ve Smlouvě o založení evropského společenství uhlí a oceli (viz čl. 56 přiznávající Vysokému úřadu možnost provádět vlastní politiku odborné přípravy pro horníky a pracovníky v ocelářství včetně poskytování finanční pomoci pro přechodná období a rekvalifikace) reagovalo na reálné potřeby a požadavky související s problematikou nezaměstnanosti, neboť rekvalifikace v tehdejší době představovala pro mnoho propuštěných horníků možnost získání nového zaměstnání. Z tohoto hlediska je možné chápat i několik zmínek o odborné přípravě ve Smlouvě o založení EHS, přičemž podstatné pro další vývoj byly čl. 57 (zavazující Radu vydat směrnici zaměřenou na vzájemné uznávání diplomů, osvědčení a jiných dokladů o dosažené kvalifikaci a směrnici zaměřenou na koordinaci právních a správních předpisů členských zemí týkajících se přístupu k svobodným a živnostenským povoláním a jejich provozování) a čl. 128, ve kterém je psáno, že Rada (na základě návrhu Komise a po konzultacích s Hospodářským a sociálním výborem) stanoví obecné principy pro realizaci společné politiky odborné přípravy, která bude přispívat k harmonickému rozvoji jak národních ekonomik, tak společného trhu. Klíčem k zanesení uvedených článků do prvních smluvních dokumentů byla problematika nezaměstnanosti, zvyšující se konkurence a potřeba mobility pracovní síly v rámci regionů i zemí.

Na uvedených článcích byla posléze založena řada rozhodnutí a směrnic, jež stanovovaly pouze určitý politický rámec pro spolupráci v této oblasti. Je nutné zdůraznit, že se jednalo pouze o oblast odborné přípravy, jež je přímo propojena s hospodářským vývojem zemí, nikoli o vzdělávání obecně. To bylo postupně zmiňováno v rámci politických prohlášení, mimo jiné i v komuniké z Haagu v roce 1969. Zhruba od 70. let lze sledovat drobné aktivity (podporované především Komisí), jež postupně vedly k zanesení oblasti vzdělávání mezi aktivity evropských institucí. Nepochybně mezi ně patří například první schůzka ministrů školství v rámci Rady v roce 1971 či použití oblíbeného nástroje Evropské komise - "požádání odborníka" (tentokrát bývalého belgického ministra školství Henriho Janneho o nastínění prvních principů vzdělávací politiky Společenství). Komise soustavně ubezpečovala, že jakékoli podniknuté kroky nepovedou k harmonizačním snahám v oblasti vzdělávání a že navržená opatření naopak budou mít za cíl podporu sociální dimenze v rámci Společenství, a vydala se na cestu k hlubšímu prosazování této politiky v rámci činnosti ES. V 80. letech Komise velmi často zdůrazňovala "evropskou dimenzi ve vzdělávání". Tím započal i zrod nových výborů a komisí, jež svou činnost zaměřily na podnícení spolupráce zemí ES v oblasti vzdělávání a rovněž na vytváření nových a nových iniciativ, které s sebou nesly nutnost vytváření dalších institucionálních úprav.

Za zmínku stojí role Evropského soudního dvora v této věci. Vzhledem k tomu, jak skromně byla problematika vzdělávání zmíněna v primárním právu, bylo Společenství nuceno hledat jiné způsoby pro rozšíření své působnosti v této oblasti. Jednou z možností bylo navázaní politiky vzdělávání na jiné články smlouvy, které bylo možné vyložit v duchu rozšiřujících se kompetencí Společenství. Druhou možností bylo využití čl. 128 Smlouvy o EHS, neboť vzhledem k tomu, že pojem "odborné vzdělávání" nebyl ve Smlouvě nijak přesně definován, získal ESD prostor pro "velkorysý" výklad obsahu tohoto pojmu. O upřesnění jeho vymezení se ESD postaral v rámci případu Francoise Gravier vs. město Liege, 293/83, v jehož rozsudku stojí: "Jakákoli forma vzdělávání, která připravuje pro kvalifikaci pro určité povolání, živnost nebo zaměstnání nebo která poskytuje potřebné dovednosti pro takové povolání, živnost nebo zaměstnání, je odborným vzděláváním, ať už je věk, stupeň výcviku žáků nebo studentů jakýkoli, a to i tehdy, jestliže vzdělávací program obsahuje i prvky obecného vzdělávání." Od této chvíle již bylo dáno, že státní příslušník členského státu Společenství může vstoupit na území jiného členského státu za účelem (široce vymezeného) odborného vzdělávání a studovat zde za podmínek vymezených pro státní příslušníky hostitelské země, neboť jakákoli diskriminace v přístupu k odbornému vzdělávání by byla hodnocena jako porušení čl. 7 smlouvy a zároveň neslučitelná s rozhodnutím ESD. Tento vývoj, kdy Evropský soudní dvůr na základě svých rozsudků může napomáhat rozšiřování pole působnosti Unie, se může opakovat i v budoucnu, například po případném přijetí evropské ústavy.

Druhým činitelem, jenž napomáhal Komisi rozšiřovat aktivity Společenství v oblasti vzdělávání, bylo vytvoření finančního zastřešení pro tuto oblast. Prvním akčním programem byl Comett, založený Rozhodnutím Rady v roce 1986 s rozpočtem 45 mil. ECU a zaměřený na spolupráci mezi vysokými školami a podniky v oblasti odborné přípravy. Posléze již následovalo vytváření řady dalších programů, jež se postupně zaměřovaly na celou oblast celoživotního vzdělávání. Jak si Komise dobře uvědomovala, byl finanční aspekt dobrým motorem pro povzbuzení zapojení členských zemí do činnosti Společenství ve vzdělávací politice. Navyšování prostředků do vzdělávacích programů mělo zaručený pozitivní vliv na veřejné mínění. (Však kdo by nechtěl získat prostředky na studijní pobyty v zahraničí?) Ačkoli byly vzdělávací programy přínosné pro společnost, staly se také (a hlavně) nástrojem pro zlepšení obrazu Společenství v očích "evropské veřejnosti".

Podpořena rozsudky Evropského soudního dvora, povzbuzena zabezpečením finančních prostředků a využívajíc oteplení v náladách veřejnosti (resp. vlád národních států) připravovala Komise nová prohlášení, různě barevné knihy či usnesení ve jménu "prosazování evropského rozměru ve vzdělávání", jež si za svůj cíl kladla "seznámit mladé lidi s idejemi evropanství a posílit v nich pocit evropské identity". Katalyzátorem dalšího vývoje bylo rovněž přijetí Jednotného evropského aktu, jenž v rámci sociální soudržnosti postavil do souvislosti vzdělávání a odbornou přípravu s dokončením evropského jednotného trhu. Právě propojování nejrůznějších aktivit se snahami o dokončení jednotného trhu do roku 1993 bylo výborným nástrojem k rozšíření pole působnosti evropských institucí. Odtud byl již jen krůček k zapracování nové kapitoly (Všeobecné vzdělávání, odborná příprava a mládež) do Maastrichtské smlouvy. Touto kapitolou se do smluvních dokumentů dostaly články 126 (nyní 149) a 127 (nyní 150), které sice neznamenaly rozšíření pravomocí Společenství do nových oblastí, nicméně zkonsolidovaly acquis communautaire související s oblastí vzdělávání ve směru, jaký svými rozsudky naznačil Evropský soudní dvůr. Společenství byla přiznána ("je-li to nezbytné") možnost podporovat a doplňovat činnost členských států v oblasti vzdělávací politiky a politiky odborné přípravy. Amsterodamská smlouva navíc posílila roli Evropského parlamentu, jenž v rámci spolurozhodovací procedury získal možnost více zasahovat do uvedené problematiky.

Éra "Lisabonu" (vytvoření tzv. lisabonské strategie v roce 2000 na zasedání Evropské rady v Lisabonu) vnesla do oblasti vzdělávání nepřeberné množství dokumentů, prohlášení, závěrů či doporučení nesoucích se v duchu "nejvyspělejší světové ekonomiky založené na znalostech". Evropská komise produkuje nepřeberné množství dokumentů, jejichž obsah se rozplývá v prázdných výkřicích o světlých zítřcích. Vznikla řada pracovních skupin, jejichž výsledky jsou velice skromné, a tak i pozitivní jádro celé věci, které mělo být přínosem pro všechny osoby zapojené do procesu vzdělávání, se postupně rozplývá ve spleti rétorických obratů. Ze závěrů jednání hlav států a vlád v Lisabonu vznikla řada dokumentů definujících cíle Evropské unie, jež mají být naplněny do roku 2010. V rámci vzdělávací politiky byl v na počátku r. 2002 přijat "Podrobný pracovní program formulující cíle systémů vzdělávání a odborné přípravy", jenž stanovuje tři základní strategické záměry, resp. 13 základních cílů, resp. 42 klíčových témat v oblasti vzdělávání, které mají vést ke splnění cílů lisabonského summitu. Mezi uvedené tři základní strategické cíle náleží (1) zvýšení kvality a efektivnosti systémů vzdělávání a odborné přípravy v EU, (2) usnadnění přístupu k systémům vzdělávání a odborné přípravy a konečně (3) otevření těchto systémů světu. Ačkoli byly tyto tři základní záměry dále rozpracovány, rozhodně neztratily nic ze své původní vágnosti, a tak možná už jen bruselští úředníci a snad několik zasvěcených si umí pod hesly jako "making learning more attractive" či "making the best use of resources" představit konkrétní výsledky a zlepšení ve vzdělávání. Co však rozhodně chybělo a chybí, jsou přesně stanovené a rozpracované nástroje, kterými by bylo možné těchto cílů dosáhnout, a to především ve finanční rovině. Požadavky na plnění jednotlivých cílů, které byly přímo propojeny s problematikou navyšování prostředků směřovaných do vzdělávání (otázku vědy a výzkumu ponechejme stranou), se rozhodně neslučovaly s neutěšenou situací hospodářství v zemích EU.

Plnění lisabonských závazků je průběžně sledováno. Zpočátku bylo upozorňováno na úskalí v cestě ke stanoveným cílům a nutnost většího úsilí v jejich plnění. V polovině přerodu EU na nejkonkurenceschopnější ekonomiku světa si však stará i nově vzniklá Evropská komise musely přiznat, že lisabonská strategie zůstala jen u vzletných slov. (Například průběžná zpráva Rady a Komise o realizaci "Podrobného pracovního programu" upozornila na to, že "čas běží", reformy jsou "naléhavé" a je neprodleně potřeba soustředit se na tři nástroje k dosažení úspěchu.) Nově ustavená Komise proto redefinuje cíle a nástroje, přetváří podobu svých pracovních skupin a připravuje další sérii (doufejme, že ne ještě prázdnějších) dokumentů. Předpovídat snad můžeme jen některé z argumentů Komise, až bude v roce 2010 analyzovat plnění cílů přijatých v roce 2000. Budeme veřejnost v zemích EU přesvědčovat, že vzdělávání v roce 1999 bylo mnohem horší? Nebo budou za členy EU přijaty další země (především Bulharsko a Rumunsko), aby tak příčinou neutěšeného výsledku bylo právě přijetí 10 plus dalších zemí, které zhoršily průměr? A nebo prostě jen nastavíme indikátory tak, aby výsledkem - alespoň v oblasti vzdělávání - byl vlastně úspěch lisabonské strategie?

Ptejme se však po příčinách tohoto - pro někoho komického, pro druhého vskutku děsivého - vývoje. Proč se původní snahy a úmysly, jež byly pro občany zemí ES/EU bezesporu přínosné, postupně proměňují ve spleť návrhů, úprav, změn, různých prohlášení či deklarací? Jednu z možných odpovědí lze hledat ve federalistických snahách bruselských institucí, případně některých vlád. Jakákoli harmonizace je "samozřejmě úplně vyloučena", na druhé straně se operuje s nutností reforem vzdělávacích systémů, prosazování evropské dimenze ve vzdělávání, přičemž definované cíle lisabonské strategie jsou nastaveny bez ohledu na národní specifika a potřeby.

Odpověď lze také hledat i ve snahách Evropské komise o permanentní potvrzování vlastní činnosti a existence a o rozšiřování svého vlivu. V řadě názorů na vývoj aktivit Evropské komise panuje shoda v tom, že v poslední době dochází ruku v ruce s rozšiřováním agendy i k přílišnému nárůstu institucionálního zázemí, jehož smysluplnost je nutné obhajovat dalším rozšiřováním činností. Iniciace těchto aktivit však již nevychází z požadavků národních států (a o to méně z nižších úrovní), což by mělo být pro práci nadnárodních institucí zásadní. Iniciátorem je - zjednodušeně řečeno - jen bruselský úředník, který bez dostatečného množství informací zpracovává určitý úkol, přičemž na mysli má potřebu potvrdit smysluplnost svého pracovního místa.

Třetím možným vysvětlením je fenomén půlročního předsednictví. Záměrem předsedající země je předložit něco nového, něco "inovativního", snad až nezapomenutelného (což se například Portugalsku Lisabonskou strategií rozhodně podařilo) tak, aby jméno země bylo v následujících letech zmiňováno při odkazech na přijetí důležitého rozhodnutí. Takovéto nekoherentní půlroční ataky posléze vedou k prohlubování netransparentnosti, kdy i zasvěcení nejsou schopni identifikovat a verifikovat dosažené výsledky.

Vývoj vzdělávací politiky od počátku snah o evropskou integraci dokazuje, že ve Společenství není možné predikovat vývoj určité politiky či aktivity pouze podle jejího ošetření ve smluvních dokumentech. Zpočátku byly články zmiňující vzdělávání zaneseny do primárního práva velmi nenápadně. Vzhledem k citlivosti tématu vzdělávání na národní úrovni proto docházelo k prohloubení spolupráce v této oblasti využíváním jiných cest než přímým vytvořením společné politiky zakotvené ve smlouvách. Instituce Společenství hledaly jiné cesty pro ukotvení a prohloubení spolupráce ve vzdělávání. A skutečně je nalezly: v nezávazných politických prohlášeních, usneseních, zprávách apod., jež byly v nemalé míře podpořeny rozsudky Evropského soudního dvora.

Sledování celého tohoto procesu v jeho vývoji je nedílnou součástí pro pochopení existence a fungování ES/EU. Totéž platí pro predikci možného budoucího vývoje Evropské unie. Tato skutečnost je důležitá především z hlediska otázky přijetí tzv. evropské ústavy. Po neustálém přijímání změn v primárních smlouvách od počátku 90. let, které bylo završeno podpisem euroústavy, by již konečně mělo dojít ke skutečné analýze těchto dokumentů. Vzdělávání a odborná příprava je v Ústavě pro Evropu ošetřena v části III., hlava III., kapitola V., oddíl 4, čl. III-182, kde jsou definovány směry a cíle, na něž se činnost Unie zaměřuje. K uskutečnění těchto cílů stanoví evropský zákon nebo rámcový zákon stimulační akce s vyloučením jakékoli harmonizace. Definice těchto legislativních aktů jsou uvedeny v části I., hlava V., kapitola I., čl. 35, přičemž je ale jen těžko přesně zjistitelné, do jaké míry mohou vést zásahy Evropské komise v této věci ke sjednocování vzdělávacích systémů členských zemí EU pod křídly bruselských technokratů. Jako relevantní se tudíž jeví otázka, zda si příslušné vlády členských států a další zainteresované subjekty provedly analýzy možného vývoje vzdělávací politiky v rámci Unie, který bude vycházet z uvedených ustanovení. Je totiž možné, že posléze budeme už jen přihlížet rozrůstajícím se pravomocím bruselských institucí, jejichž činnost bude podložena primárním právem tak, jak tomu dosud nebylo.

Autorka je studentkou postgraduálního programu politologie na Fakultě sociálních studií Masarykovy univerzity v Brně.