Váleční běsové na uzdě

Válka měla vždycky svá pravidla, i když třeba jen na ochranu mrtvých. Například v Iliadě vypráví Homér, že když Achilles zneuctil Hektorovo tělo, pohněvalo to bohy. Středověcí církevní činitelé se snažili omezit válčení jen na určité dny v týdnu a speciálně pro války vyvinuli teologii určenou k omezení použití ozbrojené síly. Ve Věku rozumu se tomuto předmětu pilně věnovali „publicisté" zabývající se mezinárodním právem, ve 20. století pak přišli s úpravami v oblasti spravedlivých důvodů ke vstupu do války (jus ad bellum) a válečného práva (jus in bello). Tyto „válečné zákony" byly založeny jak na zvyklostech, tak smlouvách a byly přijaty všemi velmocemi - včetně Spojených států. Později se však mezi Amerikou a Evropou objevily názorové trhliny v možnosti uplatnění válečných zákonů v souvislosti s otázkami, kdy je dovoleno provést ozbrojený útok, jak musí být válka vedena a jak má být vynuceno dodržování příslušných zákonných norem. Dnes jsou tyto názorové rozdíly natolik podstatné, že se dá říci, že Amerika a její evropští spojenci si počínají podle rozdílných legislativ.

Jádro tohoto rozkolu se dá vystopovat až ke snaze - vyvolané ve značné míře za éry vietnamské války - držet na uzdě válečnické choutky a zachovat humánnější pravidla boje tím, že se napodobí pravidla pro práci policie, při níž je násilí uplatňováno až jako poslední možnost a nesmí k němu docházet v nadměrné míře. V tomto procesu měly být humanitní zájmy nadřazeny vojenským hlediskům a národním zájmům.

Tyto snahy nabyly formy mnohostranných úmluv, jakou byl v roce 1977 první dodatkový protokol k Ženevským dohodám z roku 1949, Ottawská konvence o protipěchotních minách z roku 1997 nebo nové interpretace existujících smluv (jako Charta OSN) či zavedených zvyklostí. Spojené státy sice pomáhaly mnohé z těchto smluv dojednat, ale na druhé straně vytrvale odmítaly nejradikálnější změny. Místo toho dávaly přednost tradičním normám jus ad bellum a jus in bello. Spojené státy zejména otevřeně trvaly na tom, že v případě nutnosti použijí k obraně svých zájmů sílu, ať již se souhlasem Rady bezpečnosti OSN nebo bez něho, a odmítly ujednání, která by mohla být interpretována jako protichůdná hlavním zásadám jejich vojenské doktríny.

Tato zdrženlivost není částí hanebného amerického úsilí získat imunitu ve vztahu k mezinárodnímu právu, jak někdy tvrdí kritikové Spojených států. Na rozdíl od mnohých zemí, které vítají nové mezinárodní konvence, ale nehodlají je následně dodržovat, braly Spojené státy své závazky vždy vážně a odmítaly ratifikovat dohody, které neměly v úmyslu buď z politických nebo ústavních příčin dodržovat. Kritikové si nedokázali uvědomit, že závazné mezinárodní dohody musí být založeny na shodě dotčených států. Nemohou být prosazeny nuceně. V případě mnoha nových mezinárodních právních norem přijatých Evropou jednaly Spojené státy v mezích svých práv jako nezávislý suverén.

Americké odmítnutí následovat Evropu jako vůdce v této oblasti nemá svůj původ ani v nedostatku humánního cítění, nýbrž spíše v tom, že Spojené státy vidí svět jako stále nebezpečné místo a že přijetí „policejního" modelu vedení války by poškodilo, ne-li ochromilo americkou schopnost sebeobrany - včetně obrany svých spojenců. Mírové normy, kterými se řídí chování policie a bezpečnostních institucí v moderních demokraciích, jsou daleko restriktivnější než zákony války, protože působí v prostředí, v němž má stát monopol na užívání síly v souladu se zákonem a v němž je škoda, kterou může způsobit jednotlivec nebo skupina, omezena. Naproti tomu zákony války se uplatňují jen v situaci, kdy stát nemá monopol ani na použití síly v souladu se zákonem, ani na použití nejničivějších zbraní. Válka a mír zůstávají rozdílnými světy, z nichž každý má svoji vlastní logiku a imperativy vyžadující odlišná pravidla.

Přijetí „policejního" modelu pro válečnou situaci by podrývalo klíčové zásady amerického strategického myšlení. Pro začátek by musela být opuštěna základní americká doktrína „rozhodující síly". Jakékoli robustní použití síly vždy způsobí nějaké oběti mezi civilisty a při použití modelu ozbrojeného konfliktu, který se spíše než k vítězství ve válce hodí ke zvládání problémů, by využití rozhodné síly bylo považováno za přehnané a podléhalo by sankcím. Podobně by se za těchto pravidel stala podezřelou i velká důležitost, kterou Spojené státy přikládají ochraně pomocí síly. Skutečně, jedno z hlavních nařčení vznesených proti Spojeným státům je, že se příliš snaží chránit své vojáky před nebezpečím přímého boje - například tím, že jejich letadla operují ve velkých výškách mimo dosah nepřátelské proti­letadlové obrany, což v mnoha případech znesnadňuje rozlišení mezi vojenskými a civilními cíly.

Celkově však nesmí být divergence doktrín mezi Evropou a Amerikou přeceňována. Po­prvé v moderní historii se ale hlavní vojenské mocnosti zásadně liší v názoru na správná pravidla vedení válek.

Legitimní použití ozbrojených sil

Rozdíly mezi Spojenými státy a jejich evropskými spojenci nejsou nikde hlubší a zřejmější než v otázce, kdy je použití ozbrojené síly legálně přípustné. V měsících předcházejících útoku koalice na Irák trvaly Francie a Německo na tom, že sílu je možno legitimně použít pouze po schválení zvláštní rezoluce Rady bezpečnosti OSN, která by to oprávnila. Tato interpretace se stala mantrou Evropské unie. Jak víme, koalice na to nedbala. Dokonce i tak klíčový člen koalice jako Británie se v otázce právního podkladu opíral pouze o rezoluce Rady. Narozdíl od Spojených států také ani nezmiňovala základní právo sebeobrany silou.

Skutečně, zatímco Evropa čím dál více pokládala Radu bezpečnosti za primární - ne-li jediný - zdroj pro oprávnění použít vojenskou sílu, Spojené státy v září 2002 ve své Národní bezpečnostní strategii artikulovaly politiku strategických „preemptivních útoků" jako pevně zakořeněnou v tradičním jus ad bellum.

Zastánci evropského pojetí citují Chartu OSN jako nástroj zavazující Spojené státy a omezující právo na sebeobranu. Je jisté, že někteří „zakladatelé" OSN si přáli postavit válku mimo zákon a dokonce žádali, aby státy vyčkaly na agresorův první úder. (Takový byl například postoj bývalého guvernéra Minnesoty Harolda Stassena, člena americké delegace na konferenci v San Franciscu. Stassen tvrdil, že v „základním právu na individuální nebo kolektivní obranu", zahrnutém v Chartě, je také obsažen výrok „když dojde k ozbrojenému útoku".) Avšak Charta, jak byla napsána, tento účel neodráží.

Ve skutečnosti Charta OSN nikdy neměla za úkol nahradit jus ad bellum. V tomto směru právo na sebeobranu nedává, ale uznává jej tím, že naznačuje životnost předešlých zvykových norem. Když Chartu čteme jako celek - jak to je ostatně potřeba - pak státy mají právo na použití síly, pokud neohrožují „územní celistvost" nebo „politickou nezávislost" jiného státu nebo si jinak nepočínají způsobem nekonzistentním s účelem OSN. Skutečně, institut veta - což bylo sine qua non amerického zapojení do OSN - by byl v této kritické oblasti téměř bez významu, kdyby pouhá nečinnost Rady bezpečnosti postačila k popření legitimity předvídavého obranného použití síly. (Je příznačné, že tato interpretace Charty nevznikla v Bushově vládě. Například za kubánské krize v roce 1962, v právním rozkladu o alternativách americké politiky, Kennedyho ministerstvo spravedlnosti uvedlo, že Charta OSN „nezakazuje provedení jednostranné preven­tivní sebeobranné akce před ozbrojeným útokem".) Nyní, když se terčem tyranských režimů a mezinárodní teroristické sítě místo vojáků stali civilisté a když se přinejmenším některé z těchto skupin jeví jako odolné vůči zastrašování, se dá s mnohem větším důrazem říci, že preemptivní vojenskou akcí provedenou v sebeobraně jsou mezinárodní mír a bezpečnost spíše podpořeny než ohroženy.

Platnost tradičních norem sebeobrany je zvláště zřejmá, když se prozkoumá jak skutečná praxe jednotlivých států, tak záznamy Rady bezpečnosti za posledních 50 let. Od svých počátečních let byla Rada bezpečnosti oslabována rozpory mezi členy s právem veta a jako strážce mezinárodního míru a stability byla mimořádně neefektivní. Naděje, že by ji mohl oživit konec studené války, nevyšly. Naopak členské státy OSN často pokračovaly v jednostranném používání síly. Vystihl to Michael J. Glennon, když uvažoval, zda Charta OSN měla v úmyslu přísné omezení ozbrojených sil dokonce i pro obranné účely:

„Otázka - jediná v mezinárodním právním systému založeném na konsensu - je, zda členské státy skutečně souhlasily s tím, že budou vázány pravidly Charty pro použití síly. Jestliže ano, pak měly dosáhnout toho, že trest za jejich porušení by byl větší než výhody získané jejich porušením. To ale neudělaly. Pravidel Charty pro užití síly se často nedbalo. Od roku 1945 se dvě třetiny členských států - 126 ze 182 - zúčastnily ozbrojených konfliktů, ve kterých bylo zabito 22 milionů lidí."

Tato praxe nemůže být ignorována, ať již se interpretuje jako konzistentní se správným významem obsaženým v původní Chartě nebo jako vyhlášení nových (nebo zaváděných) norem mezinárodního práva. Je to státní praxe, jež „vytváří" mezinárodní právo, a to buď cestou vývoje zvykových norem nebo interpretací a aplikací smluv. Protože státy, které podepsaly a ratifikovaly Chartu OSN (zejména ty, které jsou ve větší míře schopny použít vojenskou sílu), i nadále předpokládaly, že mají právo obhajovat své zájmy silou zbraní bez ohledu na souhlas Rady bezpečnosti, musí být Charta interpretována jako konzistentní s tímto právem.

Nicméně navzdory stále rozšířenější státní praxi vedoucí k preventivnímu použití moci se ukazuje, že mnohé evropské země (včetně důležitých spojenců v NATO jako Velká Británie, Německo a Francie) jsou nakloněny návrhu, aby v případě absence přímého útoku na jejich území mohla oprávnění k takovému použití síly vydat pouze Rada bezpečnosti. Na druhé straně by po 11. září žádný americký prezident nemohl přijmout pravidlo, že Spojené státy musí, nedostanou-li požehnání Rady bezpečnosti, přijmout první úder.

Jak se musí vést válka

Dokonce i v případě, kdy jsou Spojené státy a jejich spojenci zajedno v tom, že počáteční vojenská akce je na místě a podle práva, rychle se od sebe vzdalují ve výkladu nejzávažnějších pravidel upravujících vedení boje - jus in bello. Protože evropské ozbrojené síly se na rozdíl od Američanů tíhnoucích k tradičním válečným pravidlům a zvyklostem posunuly směrem k „policejnímu" modelu, jsou na obou stranách oceánu názory na provádění vojenských operací úplně odlišné.

Účelem jus in bello nebylo zakázat robustní použití síly a nemělo ani takový účinek. Ačkoli zákony války vždy zahrnovaly humanitární prvky - již po roce 1580 zaznamenal španělský publicista Balthazar Ayala, že „úmyslné zabíjení nevinných osob... není za války přípustné" - vznikly původně ve prospěch vojáků a byly vynuceny potřebami armád. Rovnováha mezi těmito potřebami a humanitárními ohledy byla vyjádřena principem „rozlišení" (terčem útoku smí být jen vojáci a vojenské objekty) a principem „úměrnosti" (při použití síly musí vojenská nutnost vyvažovat pravděpodobné oběti mezi civilisty a škody na civilních objektech).

Celkovým výsledkem byl soubor pravidel, která byla jako obecně dobrá přijata všemi civilizovanými státy. Tato pravidla se dají vyjádřit následovně: (1) jenom suverénní státy mají právo zahájit válku; (2) na civilisty se nesmí svévolně útočit; (3) na bojující osoby se smí útočit jak masově, tak jednotlivě; (4) milost musí být udělena tomu, kdo se vzdá; (5) legitimním účastníkům boje, kteří se dostali do zajetí nebo nejsou schopni boje pro zranění, se musí dostat důstojnosti a práv patřících válečným zajatcům; (6) ačkoli se smí bojovat všemi způsoby, jsou zakázány určité zbraně sestrojené s cílem způsobit zbytečné utrpení.

Tento kodex byl až do krajnosti prověřen během dvou světových válek, ale jeho celková podoba přežila a byla vtělena do čtyř Ženevských konvencí z 12. srpna 1949.

Podobně jako zvykové jus in bello nebránily ani Ženevské konvence schopnosti států v úspěšném řešení konfliktů a jejich použití nezáleželo na tom, o jakou bojující stranu se jednalo. Jak bylo vysvětleno Mezinárodním výborem Červeného kříže v jeho komentáři k těmto smlouvám, „aplikace Dohod nezáleží na charakteru konfliktu. Povinná péče o raněné a nemocné a jejich ochrana nejsou ovlivněny tím, je-li válka ‚spravedlivá' nebo ‚nespravedlivá', zda jde o agresi nebo obranu."

Důvody, které stály za praktickou podstatou jak zvykového práva, tak Ženevských konvencí, byly zřejmé: humanitární „právo", které by státům překáželo v obraně jejich životních zájmů, bylo jen řadou zbožných přání. Tradiční normy proto byly na straně zavedených států.

Úsilí o změnu této situace se objevilo po druhé světové válce a bylo dramaticky urychleno v šedesátých a sedmdesátých letech v důsledku nevraživého postoje k americké angažovanosti ve Vietnamu. Podporovala je podivná aliance bojovníků za lidská práva, stoupenců „národně-osvobozeneckých" hnutí a vlád zemí třetího světa. I když měly rozdílné programy, sdílely tyto skupiny jeden cíl: touhu „reformovat" tradiční jus in bello způsobem, který by posílil „pokrokové" nestátní entity a poškodil tradiční, státem podporované vojenské struktury.

Jejich snahy kulminující v prvním dodatkovém protokolu k Ženevským konvencím směřovaly zejména ke dvěma cílům. Prvním bylo revidovat zavedené pravidlo, že pouze státy mohou budovat a používat vojenské struktury, které jsou jako jediné oprávněny k legálnímu použití síly, a že všichni legitimní vojáci musí být organizováni jako „pravidelné" ozbrojené síly, mají-li si zachovat svůj „privilegovaný" status. Druhým cílem bylo zaručit dodatečnou ochranu civilního obyvatelstva před „vedlejšími škodami" plynoucími z války, což snižovalo možnost vést intenzivní útok. Tyto změny vytvořily mezi Spojenými státy a jejich evropskými spojenci (nemluvě o četných nevládních organizacích) silné napětí. Zatímco všechny evropské, vojensky významné země (včetně Velké Británie, Německa a Francie) protokol ratifikovaly, Spojené státy tak neučinily.

Zákonné vedení boje

Prezident Reagan formuloval hlavní námitku USA vůči prvnímu protokolu takto:

„‚Válkám za národní nezávislost' by byl dán zvláštní status... a poskytl by se válečný status nepravidelným jednotkám, dokonce i tehdy, když nesplňují tradiční požadavky na rozlišení od civilního obyvatelstva."

Těmi tradičními požadavky bylo míněno, že všichni oprávnění účastníci boje budou uznáni státem a že budou splňovat čtyři minimální kritéria: (1) budou podléhat zodpovědnému řetězci velení; (2) budou nosit uniformy; (3) své zbraně budou nosit viditelně; (4) své operace budou provádět v souladu se zákony a zvyklostmi války. Skupinám, které nebudou splňovat tyto požadavky, nejsou přiznány žádné výsady a jejich jednotliví členové mohou být přísně potrestáni za pouhou angažovanost při násilí. Jak se praví v britské Příručce vojenského práva používané během obou světových válek: „Jestliže někdo vezme zbraň a koná násilné činy, aniž by splňoval tyto podmínky, chová se z nepřátelského hlediska protizákonně, a je-li zadržen, podléhá trestu jako válečný zločinec."

Účastníci bojů, kteří nesplňují výše uvedené požadavky, také nemají rozmanitá práva a výsady zaručené válečným zajatcům Ženevskou konvencí a zvykovým mezinárodním právem.

Naproti tomu první protokol, přinejmenším teoreticky, vylučuje požadavek na uznání legálních účastníků bojů vládou a volněji chápe pravidla požadující uniformy a viditelné nošení zbraní. Podle protokolu postačí, když příslušníci nepravidelných bojových jednotek ukáží své zbraně a identifikační označení těsně před započetím svého útoku a sami se mohou stát cílem pouze tehdy, když útočí nebo se k útoku chystají. Protokol požaduje, aby se mimo tyto situace s takovými bojovníky zacházelo jako s civilisty, kteří mohou být uvězněni, ale nesmějí se stát terčem. Je zjevné, že tyto změny jsou velmi výhodné pro guerillovou taktiku boje, založenou na neočekávaném útoku a následném zmizení, a silně nevýhodné pro pravidelné armádní síly.

V souladu s tradičním jus in bello pokládají Spojené státy bojovníky jak Al Kajdy, tak Talibanu za osoby nepožívající žádných výsad a odepřely jim status válečných zajatců. Toto rozhodnutí bohužel vedlo k trhlině ve vztazích s jejich evropskými spojenci, z nichž mnozí se chovají, jako by Spojené státy byly signatáři prvního protokolu. Někteří Evropané dokonce brali v potaz právo svých vlád přemístit jednotlivé bojovníky Al Kajdy a Talibanu do Spojených států a britské jednotky působící v Afghánistánu v letech 2001-2002 se zjevně bály zajmout Usámu bin Ládina, protože by se mohlo ukázat, že ho nemohou předat Američanům. Tento problém přežívá i v Iráku a je ještě zesílen další bezradností - Britové v důsledku kombinace domácí legislativy, ustanovení prvního protokolu a závazků v rámci EU jsou zjevně neschopni využít jakoukoli formu vojenského tribunálu k obžalobě a potrestání nelegálních iráckých bojovníků nebo pachatelů válečných zločinů z řad členů pravidelné armády. Tato situace velmi komplikuje schopnost koalice zastavit útoky na její síly v Iráku.

Zatímco poměrně drsné zacházení, jež neregulérním bojovníkům vyhrazují pravidla jus in bello, může u „pokrokově" smýšlejících vyvolat nesouhlas, nevyvolává žádný soucit u Spojených států ani neodráží nějaké americké uctívání starých pedantských legislativních vzorů.

Daleko spíše tento přístup konstituuje jeden z prvních velkých kroků vpřed v oblasti válečného práva, a je proto hoden podpory. V podstatě jde o soustředění práva začít válku do rukou státu namísto jeho ponechání mocným aristokratům nebo samozvaným loupeživým bandám. Toto soustředění přineslo do Evropy mír a pořádek a bylo známkou přechodu od středověkého do moderního světa. Napomohlo vytvoření podmínek pro zformování pravidelných, disciplinovaných armád schopných respektovat válečné právo a dodržovat je. Na nejzákladnější úrovni požadavek na souhlas státu odráží rozlišení mezi silou používanou pro veřejné účely a násilím užívaným pro cíle soukromé, kteréžto rozlišení tvoří morální jádro tradičních válečných zákonů. Četné vlády a nevládní organizace, které prohlašují, že usilují o „humánní" jus in bello, ve skutečnosti přijaly odstranění tohoto kritického rozlišení mezi oběma skupinami bojovníků, ačkoli uznávají, že rozdíl mezi užitím násilí pro veřejný a soukromý prospěch je podstatný, má-li si válka zachovat své morální oprávnění.

Po pravdě řečeno mnozí z těch, kdo se zasadili o „legální" status pro příslušníky nepravidelných jednotek, tak činili ve snaze přivést je „do systému" v naději, že když budou uznáni, budou se při svých operacích chovat lépe. Bohužel to tak nedopadlo. Od té doby, co byl první protokol v roce 1977 připraven k podpisu, došlo v celém světě k explozi teroristických taktik spojených s rostoucí krutostí a svévolnými útoky na civilisty. Ve skutečnosti nejsou dnes pro Ameriku nejnebezpečnější ty skupiny, které by se po uznání s radostí chovaly podle válečného práva, ale organizace, které celý systém jednoduše odmítají. Teroristické skupiny jako Al Kajda nebo Taliban fakticky odvrhly pojem válečné právo jako něco nepřátelského jejich vlastním teologickým imperativům. Události dospěly tak daleko, že nelegální útoky sebevrahů úmyslně namířené proti civilistům jsou prakticky uznávány téměř všemi arabskými státy, většinou třetího světa a mnoha Evropany jako legitimní forma palestinského „odporu". Z tohoto důvodu je další zdůrazňování rozdílu mezi zákonnými a nezákonnými formami boje ve snaze postavit mimo zákon nelegální bojovníky a jako takové je označovat nezbytnou součástí každé protiteroristické strategie.

Vedlejší škody

Kromě zrušení omezení v otázce, kdo se může uchýlit k použití síly, první Protokol také říká, jak má být tato síla použita. Při plánování operací a volbě cílů musí ozbrojené síly rozlišovat mezi vojenskými a civilními objekty. „Princip rozlišení" je Spojenými státy všeobecně akceptován a potvrzen. Polní příručka americké armády říká, že jedinými platnými cíly útoku jsou „bojující strany a objekty, které svojí podstatou, umístěním nebo použitím účinně přispívají k vojenským akcím a jejichž celkové nebo částečné zničení, ukořistění nebo zneškodnění je za současných okolností vojensky výhodné."

Princip rozlišení však nikdy neukládal požadavek nulových civilních ztrát. Namísto toho je jedinou povinností, aby počet neúmyslných civilních obětí, které jsou následkem útoku („vedlejší škody"), nebyl v disproporci k významu celkového vojenského cíle, jehož má být dosaženo. Tyto dva principy (rozlišení a úměrnosti) mají omezit množství válečných vedlejších škod na civilistech.

První protokol však byl vytvořen proto, aby vedlejší škody byly podstatně snesitelnější než za norem jus in bello. Podle článku 57 tohoto dokumentu se například od obou stran požaduje, aby věnovaly „stálou péči... ochraně civilního obyvatelstva". Další požadavek konstatuje, že když „je pro získání srovnatelného vojenského zisku možná volba mezi několika vojenskými cíly, má být vybrán pro útok ten cíl, při němž se dá očekávat nejmenší nebezpečí pro životy civilistů a jejich objekty".

To jsou ovšem nejlepší příklady úsilí naroubovat domácí policejní pravidla na válečné zákony bez ohledu na to, jaké jsou vojenské důsledky. Každá armáda, která si vybírá cíl nebo koridor útoku s ohledem na co nejmenší nebezpečí pro civilisty, nevyhnutelně odkrývá nepříteli přesný průběh své kampaně. Bývá tak ztracen moment překvapení a zvyšuje se pravděpodobnost porážky. Zní to ironicky, ale navíc k vojenské neúspěšnosti je takový požadavek kontraproduktivní i z humanitárního hlediska, protože může vést k daleko vleklejším konfliktům než jeden masivní útok na samém začátku boje. Jsou-li ostatní okolnosti stejné, mívá zdlouhavější boj za následek vyšší ztráty jak mezi civilisty, tak mezi vojáky. Jak napsal Francis Lieber, autor prvního zevrubného kodexu jus in bello pro americkou armádu v roce 1863, „čím prudčeji jsou války vedeny, tím lépe pro lidi. Prudké války jsou krátké." V souladu s tím tradiční pravidla jus in bello neměla charakter vyložených nařízení, čímž byla vojenským velitelům dána možnost použít při výkladu požadavků rozlišení a úměrnosti svého vlastního úsudku.

Evropa nicméně přijala první protokol i s jeho humanitárními aspiracemi, což již ovlivnilo operace NATO. Tak na začátku roku 1999 při letecké kampani NATO proti Jugoslávii Slobodana Miloševiče bylo evidentně rozhodnuto vyhovět požadavkům protokolu (ačkoli nebyl pro všechny členy závazný). Následně byla rozhodnutí o cílech vedena snahou vyhnout se civilním obětem, což vyústilo v tolik kritizované kolektivní velení. Podle nedávných informací byly cíle rozděleny na tři skupiny s právem vlády každé zúčastněné země volbu cíle vetovat. Jednalo se o „Fázi 1" (cíle „nepochybně vojenské", jako například soustředění jednotek), „Fázi 2" (zahrnující cíle civilního i vojenského charakteru, jako jsou elektrárny, rafinérie a mosty) a „Fázi 3" (místa spojená se srbskou represí). Je jasné, že poslední kategorie by byla z hlediska protokolu nejspornější, protože útok na cíle k ní příslušející by bezprostředně nepřispíval k vojenskému vítězství. Pravidla, za kterých NATO uskutečňovalo vojenské operace zaměřené z velké části na ochranu kosovských Albánců před „etnickou čistkou", aniž dokázalo nasadit dostatečnou palebnou sílu, která by takové čistky okamžitě zastavila, vedla k perverzním výsledkům jak ve vojenské, tak v civilní sféře.

Podobně koaliční síly bojující v Iráku přijaly částečně v důsledku politických úvah a částečně kvůli britským zájmům výjimečně omezující pravidla nasazení. Například pravidla Spojených států vyžadují, aby každý útok spojený s rizikem více než 30 civilních obětí musel být schválen nejvyšším velením včetně mi­nistra obrany. Za takové vedení boje, které se orientuje na předcházení vedlejším ztrátám, se samozřejmě platí i určitá cena. Naštěstí až dosud pro Spojené státy tato cena nebyla díky jejich vojenské převaze vysoká. Většinou měla jen podobu nevyužitých možností.

Například v Afghánistánu vydělal na těchto pravidlech talibanský vůdce mulla Umar, který dokázal uniknout, když americké jednotce nebylo povoleno zaútočit na jeho konvoj. Po­dle jedné reportáže ve Washington Post takové ohledy nejméně 15-krát zabránily operátorům ozbrojených letounů Predator zahájit palbu. Podobně četné americké speciální operace byly kvůli ohledům na nadměrné vedlejší škody pozměněny nebo zrušeny. Bude-li tato politika pokračovat, pak se jistě válka proti teroru prodlouží. Problém se stane ještě akutnější, jestliže se sešněrovaná a direktivní pravidla stanou zákonnými požadavky vylučujícími jakékoli odchylky bez ohledu na vojenské potřeby.

Nicméně i při dodržování těchto důmyslných pojistek byly Spojené státy a jejich spo­jenci nařčeni z „válečných zločinů" při všech jejich posledních vojenských nasazeních. Taková obvinění, týkající se války NATO proti Jugoslávii, byla skutečně zvažována žalobcem Mezinárodního trestního soudu pro bývalou Jugoslávii; nedá se také pochybovat o tom, že opatření protokolu ve vztahu k problematice civilních obětí jsou podkladem pro nedávné tvrzení, že síly USA páchaly „válečné zločiny" v Afghánistánu a v Iráku. Podobně Amnesty International ve svém hodnocení izraelského útoku na Džanín v dubnu 2002 došla k závěru, že izraelské obranné síly se dopustily „neúměrného použití síly" tím, že usmrtily zhruba 30 civilistů. Tato kritika byla o to ironičtější, že Izraelci bojovali dům od domu, místo aby použili účinnějších zbraní včetně dělostřelectva, a to právě kvůli obavám o civilisty. Sami ztratili více než 30 svých vojáků. Ještě závažnějším problémem je, že Amnesty International nedokázala kvalifikovaně analyzovat izraelské vojenské imperativy, bez čehož ani není (a priori) možné provést analýzu úměrnosti akce. Místo toho se spokojila s tvrzením, že válečné zločiny byly spáchány už tím, že v boji přišlo o život několik civilistů. Podle toho by každé užití síly bylo protokolem nutně pokládáno za protizákonné.

Nadměrná regulace války

Bez ohledu na problém s nulovými vedlejšími ztrátami obsahuje nové jus in bello, jak se odráží v prvním protokolu a různých akademických komentářích, příliš mnoho zákazů a příkazů. Z několika principů, kterými se dříve v boji při svém rozhodování řídili dobře vycvičení vojáci, se stalo něco na způsob složitého kodexu, který by měl být od jednoho konkrétního případu k druhému aplikován právníky se všemi výhodami zpětného pohledu. Mnohá z klíčových ustanovení protokolu jsou vyjádřena pomocí pojmů jako dělat „všechno, co je možné", nebo „všemožně předcházet" a podobně. Taková terminologie znemožňuje objektivní definice, čímž zároveň odstraňuje možnost rychlého „legálního" rozhodování přímo v bojové akci. Nejasné legislativní normy bez zřejmého vyústění jsou dostatečně škodlivé i v míru, natož v atmosféře boje, kdy lidé rozhodují ve stresu. Smlouvy tak ponechávají všechny bojující strany na pospas dodatečným nařčením z porušování smluvních pravidel, protože nikdo podle nich nedokáže vést prudší bojovou akci. Jedinou spolehlivou cestou, jak zachovávat všechna pravidla, pak zůstává vyhnout se všem ozbrojeným konfliktům.

První protokol má potenciál pomáhat praktikům „asymetrického" vedení válek, o vyložených zločincích ani nemluvě, což těmto lidem neuniklo. Jak palestinští militanti, tak Irák Saddáma Husajna posílali své vlastní civilisty na nebezpečná místa v naději, že je izraelské nebo americké síly neúmyslně zabijí. To je hodno zvláštní pozornosti, protože protokol byl také interpretován v tom smyslu, že při útocích na cíle chráněné „lidskými štíty" klade vyšší mravní nároky, než jak tomu bylo u tradičního „jus in bello". Pro Husajna byla snaha způsobit ztráty mezi civilisty součástí jeho systematické strategie, při níž školy, nemocnice a mešity, stejně jako chráněné symboly jako červený kříž a červený půlměsíc, sloužily pro získání vojenských výhod. Mezinárodní právní normy zavedené k ochraně civilistů tak najednou slouží jako pomocníci tyranů a teroristů. Jistý komentátor tuto bojovou taktiku trefně pojmenoval jako „právničení".

Cíle a zbraně

Strategické cílování, které tradičně bylo čistě technickou vojenskou oblastí, se stalo další kontroverzní právní otázkou. Došlo k tomu navzdory skutečnosti, že přesnost zaměřování se stále zvyšuje a že rostoucí schopnost amerických sil rozlišit dokonce mezi legitimními vojenskými objekty má pozitivní humanitární i operační důsledky. Útok na síť velení, kdy v úspěšném případě zbavíme nepřítele velitelů a následně dojde k jeho celkovému kolapsu, dramaticky zkracuje trvání boje a zachraňuje četné civilní i vojenské životy. Bohužel, tato rostoucí personifikace válečné činnosti, kdy začíná být možné mířit nikoli pouze na nepřítele, ale přímo na určité důstojníky, v kombinaci s narůstající rozdílností válečných doktrín na obou stranách Atlantiku přinesla zbytečné protesty.

Jako příklad může sloužit izraelská politika cíleného zabíjení militantních palestinských vůdců nebo údery amerických Predátorů na jednotlivé členy Al Kajdy, popřípadě americké operace v Iráku, při nichž byli zabiti Udaj a Kusaj Husajnové. To vše bylo nesprávně označeno jako nelegální „atentáty". Švédský mi­nistr zahraničí dokonce po úspěšném útoku Predátora na konvoj Al Kajdy v Jemenu nařkl americké síly z „hromadných poprav". Skutečnost je však taková, že podle válečného práva smějí být nepřátelští bojovníci jak legální, tak ilegální terčem útoků na bojišti i mimo ně. Když se chtějí vzdát, musí být jejich nabídka přijata, ale neexistuje povinnost pokoušet se o jejich uvěznění, když se nevzdají. To je vnitrostátní policejní norma, nikoli povinnost válčících stran. Výše uvedená nařčení však ukazují, jak se Evropa vzdálila od Spojených států.

Byla také otevřena debata o oprávněnosti útoků na takové cíle, jako jsou státem kontrolované rozhlasové a televizní stanice prová­dějící provládní propagandu. Zničení těchto prostředků může mít dopad na morálku problémového režimu a oslabit vazby mezi ním a obyvatelstvem, a to ve velkém měřítku. Útoky tohoto druhu jsou zcela v souladu s tradičním jus in bello. Přece však tuto taktiku, když byla použita v kosovské operaci a v Iráku, mnoho Evropanů kritizovalo. Toto odsouzení ignoruje Clausewitzův rámec každého ozbrojeného konfliktu, podle něhož nejrychlejší a s nejmenšími ztrátami spojenou cestou, jak vyhrát, je zaútočit na nepřítelovu vůli.

Další nedorozumění mezi Spojenými státy a jejich spojenci se týká nového způsobu kontroly zbrojení. Podle starších tradic bylo z bojů vyřazeno jen málo druhů zbraní způsobujících kruté a zbytečné utrpení. Koncem 19. století byly například zakázány explozivní kulky „dum-dum", protože způsobovaly daleko těžší zranění, než jakých je třeba na vyřazení vojáka z boje. Stejná logika byla použita po 1. světové válce proti bojovým chemickým látkám a po 2. světové válce proti biologickým zbraním. Dnes však dochází k četným jednáním s cílem zakázat celé kategorie existujících zbraňových systémů a zarazit výzkum nových. Například většina amerických spojenců v NATO pode­psala a započala s ratifikací Ottawské konvence o zákazu protipěchotních min z roku 1997. Z amerického pohledu správně použité miny představují podstatnou část obrany jejich postavení v Koreji a mají prokázanou schopnost plnění takových vojenských potřeb, jako je překažení možnosti používat letištní plochy nebo zabránění v přístupu k objektům s nebezpečným obsahem, a to s minimálními vedlejšími ztrátami. Velké oběti mezi civilisty mají na svědomí špatně vycvičení vojáci třetího světa, kteří nevědí nic o omezeních, jež jsou obsažena v ustanoveních jus in bello (a kteří si sotva budou dělat starosti s Ottawskou konvencí); právě oni tyto miny zneužívali a způsobili tak velké škody mezi civilisty. Mimochodem skutečnost, že z Konvence jsou vyjmuty některé miny s dvojím použitím, používané evropskými armádami, celé věci dodává pokrytecký nádech.

Podobně pokračují snahy zakázat nebo kriminalizovat zbraně typu kazetových bomb nebo střel s ochuzeným uranem a blokovat vývoj jak nových vojenských technologií, jako jsou lasery nebo robotické systémy, tak bojových strategií včetně útoků na elektronické informační uzly. Je ironií, že mnohé z těchto technologií v budoucnosti mohou snížit úroveň vedlejších škod ve válkách - což je hlavním účelem prvního Protokolu - nebo takovou schopnost v boji již prokázaly. Přesto bylo používání kazetových bomb a střel s ochuzeným uranem zmíněno žalobcem před Mezinárodním tribunálem pro Jugoslávii po kampani v roce 1999. Úřad žalobce správně usoudil, že zatím není žádný konsensus, podle kterého by použití těchto zbraní porušovalo zákony upravující ozbrojený konflikt, ale připustil, že by takový konsensus mohl v budoucnosti vzniknout. Toto významné napětí mezi různými doktrínami i rozpory mezi velkolepými úmysly a specifickými pravomocemi velitelů se podobají tomu, co nacházíme i v domácí oblasti. Odrážejí „policejní" model, ke kterému naši spojenci stále více tíhnou.

Prosazování

USA a jejich spojenci se také silně rozcházejí v představách, jak dodržování válečných zákonů prosadit. Tradičně si je každý stát vykládal a aplikoval sám podle svých konstitučních a právních zásad. Tento „domácí" přístup v sobě má mnoho dobrého. Především umožňuje souhru mezi vynucovací činností, budováním potřebných institucí a příslušnou výchovou. Ta je nutná, nemá-li docházet k porušování, ale naopak ke zvyšování kultury dodržování válečného práva. Navíc řada klíčových částí jus in bello vyžaduje nutně subjektivní porovnání vojenské nezbytnosti a humanitárních aspektů, takže výsledek silně závisí na tom, kdo porovnání provádí. Tato stránka věci byla otevřeně přiznána ve zprávě vydané žalobcem Haagského tribunálu při vyšetřování kosovské operace NATO:

„Není pravděpodobné, že právník zabývající se lidskými právy a ostřílený válečný velitel by připisovali stejné relativní hodnoty ubližování civilistům a vojenským výhodám - dokonce není ani pravděpodobné, že by se v tom vždy shodli velitelé vyznávající různé vojenské doktríny a mající bojové zkušenosti různého stupně nebo vycházející z odlišné národní vojenské historie."

Taková porovnání mohou být dobře provedena jen v kontextu konkrétní politiky a pokud možno institucemi typu válečného soudu s vysokým stupněm speciální vojenské odbornosti.

Bohužel na straně mnohých našich evropských spojenců a nevládních organizací je patrná tendence očerňovat posilování domácích mechanismů vynucování jus in bello obecně a vojenských institucí zejména a přehánět přednosti mezinárodních právních institucí. Norimberské procesy, jež se po skončení 2. světové války konaly s cílem potrestat nacistické vůdce, jsou obvykle uváděny jako první významný případ odchylky od priority norem domácích donucovacích institucí. Také se uvádí, že tyto procesy vytvořily mezinárodní nebo „univerzální" jurisdikci. Pravdou však je, že mezinárodní vojenský tribunál, který soudil hlavní přeživší Hitlerovy pomocníky, si takový význam nikdy nepřisuzoval. Opíral se spíše o právo spojenců vykonávat v dobytém Německu legislativní činnost na základě formální, bezpodmínečné kapitulace Třetí říše.

První opravdu mezinárodní soudní dvory byly vytvořeny až v devadesátých letech v podobě ad hoc tribunálů OSN pro bývalou Jugoslávii a Rwandu. Tyto instituce byly založeny na závazných rezolucích Rady bezpečnosti OSN. Obě se zabývaly mimořádnými událostmi - téměř hobbesovským kolapsem zákonnosti a pořádku v několika státech - a ve své soudní pravomoci byly přísně omezeny.

Bohužel Mezinárodní trestní soud OSN zřízený v roce 2001 v ní jde mnohem dál. Je to stálý soud, jehož pravomoc pokrývá tucty jednotlivých provinění. V principu může konat teprve tehdy, když příslušný stát selhal při vyšetřování a stíhání. Výklad tohoto principu „komplementarity" však zcela záleží na úvaze soudu samotného. Pokud soud shledá, že s obviněním se na národní úrovni nejedná správně, může nařčené vojenské i civilní činitele potrestat sám bez ohledu na jejich oficiální status.

Ačkoli se USA v roce 1998 v Římě podílely na návrhu podoby tribunálu, výsledný dokument nakonec nepodepsaly. Pro Evropu se nicméně Římský statut stal lakmusovým papírkem. Podepsaly jej všechny členské země EU a musí tak učinit každá další země, která se o členství uchází. Navíc je Evropská unie patrně rozhodnuta vnutit Mezinárodní trestní soud OSN i Spojeným státům. Kandidátským zemím bylo řečeno, že jejich naděje na přijetí by se zmenšily, kdyby se Spojenými státy podepsaly smlouvy zajišťující, že tyto země nebudou Mezinárodnímu soudu předávat americké občany bez jejich souhlasu, a to dokonce přesto, že je na to pamatováno v čl. 98 Římského statutu. Je mimo pochybnost, že kdyby se tento soud někdy pokusil stíhat americké občany, zasadilo by to transatlantickým vztahům velkou ránu.

Nicméně i v případě, že se Mezinárodní trestní soud vyhne Američanům, bude se jeho existence dotýkat operací NATO. Ačkoli Američané tomuto soudu legálně nepodléhají, podléhají mu občané Velké Británie, Francie, Německa a ostatních zemí NATO. Při plánování a provádění operací musí tyto státy brát v úvahu možné reakce žalobce a soudců Mezi­národního trestního soudu. V jaké míře pak budou v praxi zachovávat princip komplementarity, zůstává otázkou. Je však jasné, že mnozí z proponentů tohoto soudu již tento princip odvrhli a že předpokládají, že hlavním vynucovacím činitelem nejpodstatnějších pravidel Římského statutu bude právě soud.

V minulosti normy jus in bello odrážely rovnováhu mezi humanitárními a vojenskými imperativy a souhlas suverénních států. Byl v nich zakotven princip reciprocity, posílení národními institucemi a možnost represí proti jejich přestoupení. Dnes je výsledkem legálních, etických a politických imperativů stále složitější válečné právo, které jednak není flexibilní, jednak je ovlivnitelné stále více zpolitizovanými mezinárodními institucemi.

Právní překážky jsou také stále jednostrannější a postihují nejvíce Spojené státy a těch několik našich spojenců, kteří berou války vážně. Otevřeně řečeno dnes máme čtyři různé kodexy právních norem pro používání ozbrojených sil: tradiční omezení, kterých se drží USA a někteří jejich spojenci; policejní model, který vyhovuje Evropanům a Kanaďanům; měkčí normy, jež se vyhýbají mnoha trendům poválečného vývoje a jichž se chápou režimy jako Rusko, Čína, Indie a několik dalších; a nakonec přístup „vše je dovoleno" se zvláštním důrazem na svévolné útoky na civilisty praktikované některými státy a teroristickými skupinami jako Al Kajda, Hamás a Hizballáh.

Z celkového kontextu vyplývá ještě větší politování nad tím, že zásadní rozdíly mezi USA a jejich spojenci v otázce, kdy smí být zákonným způsobem použita vojenská síla, jak má být používána a kdo má vynutit dodržování norem, nevykazují žádné známky slábnutí. Tyto rozdíly již měly za následek nedorozumění, napětí a přímý hněv na obou stranách Atlantiku, což se ukázalo jako vysoce kontraproduktivní. Francouzsko-německé naléhání na nutnost souhlasu OSN před operací v Iráku neodvrátilo útok na Saddáma, ale téměř rozvrátilo Radu bezpečnosti.

Podobně tvrzení, že Mezinárodní trestní soud může vyšetřovat, obžalovat a trestat Američany bez ohledu na to, zda USA příslušnou smlouvu ratifikovaly nebo ne, Spojené státy nepřinutilo, aby autoritu tohoto soudu uznaly. Namísto toho došlo k úspěšné iniciativě USA, které pak od tuctů států získaly záruky, že Američany Mezinárodnímu trestnímu soudu nevydají. Úsilí o nadměrné sešněrování vedení boje a jiné nerealistické normy jus in bello oslabily soudržnost Severoatlantické aliance a narušily schopnost koalice vést účinnou válku.

Je kontraproduktivní i nadále předpokládat, že to jsou jen problémy malého významu nebo občasné náhodné půtky, které lze zažehnat nebo papírově vyřídit. Je nanejvýš nutné tyto problémy uchopit a domyslet všechny jejich důsledky. To je zvláště důležité, protože mnoho evropských námitek proti americkému způsobu vedení války je zaobaleno v právnických a etických pojmech.

Další trvání právního i morálního zmatku by nakonec mohlo rozvrátit všeobecný souhlas americké veřejnosti s jakýmkoli užitím síly a ohrozit tak bezpečnost a národní zájmy USA. Proto je nutné dosáhnout opětovného potvrzení tradičních zákonů pro vedení války, pra­videl, která správně vyvažují humanitární hlediska a vojenské potřeby, což je americkou prioritou. V ideálním případě by intenzivní americké úsilí obnovit tradiční jus in bello a jus ad bellum spolu s obnovením role suverénních států jak při tvorbě základních norem, tak jejich dodržování mělo přinést ovoce.

Jinou možností je, že by USA a jejich spojenci mohli jednoduše vzít na vědomí, že v důsledku výběru jiných politických principů podléhají i jiným normám mezinárodního práva. Jestliže Američané nemohou očekávat, že by Evropané rezignovali na přijaté závazky, nemohou ani Evropané očekávat, že se Američané budou řídit pravidly, která nepřijali. To neznamená, že by nebyly možné společné akce a operace; zúžil se však prostor, který je pro ně k dispozici. Nevyhnutelným výsledkem by pak bylo více amerického „unilateralismu", hlasitější chorály evropské opozice a stálé rozplývání kdysi konzistentní aliance. I toto by bylo přijatelnější než přijetí policejního modelu vedení války Američany, které by snížilo naši převahu. V době, kdy je náš způsob života opět ohrožen divokými a bezohlednými protivníky, by takový obrat hraničil se sebevraždou.

Autoři jsou partnery washingtonské pobočky společnosti Baker and Hostetler LLP a často píší na témata mezinárodního práva a obrany. Pracovali ve vládách prezidentů Reagana a Bushe staršího. Rivkin je hostujícím pracovníkem v Nixon Center.

Podle časopisu The National Interest 73/podzim 2003 připravil Vladislav Malát.