Změna klimatu a politika

Za dvacet let se diskuse o změně klimatu přesunula z akademické půdy do každodenní politiky a hrozby, které souvisejí s růstem koncentrace skleníkových plynů v zemské atmosféře, jsou předmětem ekonomických úvah. První, kdo uvedl toto téma do politiky, byla britská předsedkyně vlády, hraběnka Margaret Thatcherová, která 8. listopadu 1989 na půdě OSN překvapivě zmínila globální oteplování jako součást degradace globálního životního prostředí. „Ničíme půdu, znečišťujeme vodu a vypouštíme do atmosféry skleníkové plyny v bezprecedentních množstvích. (...) Lidé mění životní prostředí naší planety škodlivým a nebezpečným způsobem, což může dalekosáhle ovlivnit životy lidí." Projev, který jí připravil Sir Crispin Tickel, velvyslanec Velké Británie v OSN, zakončila emocionálně: „Nejsme pány světa, jsme stvoření Páně, jsme správci planety a naším úkolem je chránit život ve vší jeho tajemnosti a zázračnosti."

Zájem široké veřejnosti je způsoben nejen rostoucí medializací tohoto katastrofického tématu, ale i symptomy pozorovanými na různých místech světa (tání ledovců, extrémní teploty v zimě a létě, záplavy, hurikány, migrace živočišných druhů apod.). Katastrofické hlasy jako obvykle zesílily v předvečer dvanácté výroční konference stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (6.-17. listopadu, Nairobi, Keňa) a poté, co byla koncem října ve Velké Británii zveřejněna zpráva takzvané Sternovy komise k ekonomickým dopadům změny klimatu.

Sternova zpráva

Expertní tým pod vedením Sira Nicolase Sterna, ekonomického poradce britské vlády, došel k závěru, že pouze výrazné omezení emisí skleníkových plynů ovlivňujících klimatický systém Země může v budoucích desetiletích snížit materiální škody, které se jinak budou pohybovat v rozsahu ztrát způsobených první a druhou světovou válkou. Lidstvo má podle autorů zprávy k dispozici deset až dvacet let. Dopady na nejchudší rozvojové země přitom budou mnohem tvrdší než na země rozvinuté. Může dojít k rozsáhlým hladomorům a migraci stovek milionů lidí z nejpostiženějších oblastí, což by vyvolalo dominový efekt vedoucí k následnému ekonomickému zhroucení dalších zemí. Rozsáhlá studie bere v úvahu nejistoty, s nimiž je spojen odhad rozsahu a konkrétních dopadů klimatických změn.

Zpráva ekonomicky hodnotí a porovnává řadu studií, např. studii regionálních dopadů vypracovanou Tyndallovým střediskem pro studium změny klimatu. Sternova komise odhaduje, že je téměř 80% pravděpodobnost, že po roce 2035 vzroste globální teplota o 2 stupně Celsia, a 50% pravděpodobnost, že koncem tohoto století vzroste teplota o 5 stupňů Celsia. Pro srovnání: průměrná globální teplota během poslední doby ledové byla jen o 5 stupňů Celsia nižší než dnes, takže růst globální teploty o 5 stupňů během 50-100 let může způsobit nepředstavitelné problémy v hustě obývaných oblastech světa (zemědělství, zásobování vodou, obyvatelnost budov, fungování infrastruktury). Na škále od jednoho do pěti stupňů Celsia zpráva odhaduje dopady změny klimatu na produkci potravin, zásoby vody, biodiverzitu a ekosystémy, četnost extrémních klimatických událostí (záplavy, sucha, bouře, mrazy) a nebezpečí nevratných změn (ztráta biodiverzity). Podle Sternovy zprávy může v krajním případě dojít k trvalé změně určitých pravidelných přírodních procesů, jako jsou monzunové deště, mořské proudy, oscilace El Niňo, vodní režim amazonských pralesů apod.

Velmi pravděpodobné 5-10% zvýšení maximální rychlosti větru zdvojnásobí škody působené hurikány v USA. V Evropě se mohou škody z povodní (dnes asi 0,1 % HDP) více než zdvojnásobit. Vlny extrémních veder, které v roce 2003 způsobily ztráty na životech a zemědělské produkci (cca 10 mld. €), se stanou běžnými. Proto již několik let roste cena pojištění škod způsobených živelními událostmi. Ztráty globálního HDP se mohou pohybovat mezi 5 a 10 %. Scénáře, které nepředpokládají včasná opatření (snížení emisí a adaptace), mohou mít dopad v 5-20% poklesu globální spotřeby na obyvatele, což by v nejméně rozvinutých zemích vedlo ke katastrofickému vývoji.

Z historické perspektivy přispěly Evropa a Severní Amerika k současnému zvýšení koncentrací skleníkových plynů v atmosféře zhruba ze 70 %, avšak jejich podíl soustavně klesá, zatímco vliv nových ekonomik (Čína, Indie, Latinská Amerika) roste tempem vyšším, než tomu bylo v Evropě během minulých pěti desetiletí. Významné je i to, že na druhém místě za výrobou energie, která globálně emituje 24 % skleníkových plynů, je s 18 % „změna užití území", což je politicky korektní eufemismus pro kácení tropických pralesů (dřevo a zemědělská půda). Zároveň roste počet obyvatel většiny rozvojových zemí. K tomu, aby bylo během deseti až dvaceti let dosaženo stabilní koncentrace skleníkových plynů v atmosféře, by muselo dojít k rychlému poklesu emisí pod 80 % současného stavu. Při nepřerušeném ekonomickém růstu by tak množství emisí skleníkových plynů na jednotku HDP muselo do poloviny tohoto století klesnout na cca 25 % současné hodnoty.

Toho je teoreticky možné dosáhnout dramatickým snížením spotřeby energie z fosilních paliv a materiálů, jejichž výroba má vysokou energetickou náročnost (kovy, cement, vápno, sklo, keramika). Musí být naopak maximálně využity energetické a výrobní technologie, které neemitují oxid uhličitý ani další skleníkové plyny (methan, oxid dusný, freony apod.). Dále je nutno zastavit odlesňování probíhající v rozvojových zemích, tedy zachovat absorpční kapacitu ekosystémů, které fotosyntézou vážou oxid uhličitý do biomasy. To v praxi znamená bezprecedentní snížení spotřeby energií i fosilních paliv, využití jaderné energie a obnovitelných zdrojů; hovoří se o 60-70% „oduhlíkování" energetického sektoru.

Výhled výroby a spotřeby energie do roku 2030, který připravila Mezinárodní energetická agentura (IEA), však předpokládá asi 1% růst spotřeby energie ve vyspělých zemích (OECD) a trojnásobný růst v zemích rozvojových. Například Čína do roku 2030 ztrojnásobí svou výrobu elektřiny, zejména využitím svých obrovských zásob uhlí. O třetinu také vzroste výroba elektrické energie v jaderných elektrárnách; nejmenší nárůst se předpokládá v EU díky antinukleárním náladám veřejnosti v některých evropských zemích (Rakousko, Německo aj.). O plných 60 % vzrostou kapacity jaderných elektráren v zemích mimo OECD (Rusko, Čína, Indie). Podobný vývoj lze očekávat i v USA.

Využití obnovitelných zdrojů má v globálním měřítku mírně překračovat tempo celkové spotřeby energie, takže jejich podíl pravděpodobně vzroste z dnešních 8 % na 9 %. Nejvíce se o to přičiní výstavba obrovských hydroelektráren v Číně, Indii a jihovýchodní Asii. Zpráva IEA odhaduje, že přijetí Kjótského protokolu formálně sníží emise zemí OECD asi o 3 % ve srovnání se scénářem „bez opatření" hlavně díky nákupu emisních povolenek z jiných zemí (Rusko, nové členské země EU, rozvojové země). V globálním měřítku toto snížení dosáhne 1-1,5%, což je na hranici statistické chyby globální emisní inventury.

Podle zprávy Sternovy komise musí neprodleně začít vývoj nových technologií a musí se změnit životní styl (např. „oduhlíkování" dopravy prakticky znamená konec dnešního individuálního automobilismu). Dále by mělo dojít ke zpomalení růstu populace v rozvojových zemích. Masivní přenos nových technologií z rozvinutých do rozvojových zemí přitom není možný bez vzdělání, změny životního stylu a efektivní státní správy. To je v příkrém rozporu s růstem analfabetismu a korupce ve většině těchto zemí, čemuž se výrazněji vymykají pouze Čína, Indie, Vietnam a Thajsko.

Nairobská konference

Symbolické je, že dvanáctá konference stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu se konala v keňském Nairobi, v obrovském komplexu OSN. Den po jejím zahájení prohlásil britský ministr zahraničí Kim Howels v pořadu BBC tuto zemi za ohnisko organizovaného zločinu - terorismu, bankovních podvodů organizovaných lidmi ze státní správy a pašování drog do Evropy. Ministr Howels po návštěvě Keni řekl: „Můžete si tam koupit kohokoliv, od dělníka z doků až po člena vlády." Efektivita zahraniční pomoci v zemích jako je Keňa je 10-20 %, velká část prostředků z rozvojové pomoci je rozkradena, část jde jako různé „honoráře" do kapes vysokých úředníků nebo jejich příbuzných, výsledky projektů mají krátké trvání.

Proto úvodní slova předsedy konference OSN, keňského ministra životního prostředí Kibwany, o tom, že rozvojové země mají jako prioritu hospodářský růst a boj proti chudobě, působí poněkud cynicky, protože nedávné bankovní podvody nebývalého rozměru snížily současný hospodářský růst této země o 20-30 %. Navíc hlavním mechanismem pro transfer moderních technologií do rozvojových zemí by měly být investice soukromého sektoru v režimu takzvaného „mechanismu čistého rozvoje" (CDM). Bez transparentního právního prostředí, ochrany soukromého vlastnictví, nízké korupce a výkonné státní správy nemají rozvojové země, jako je Keňa, žádnou šanci na technologické investice v rámci CDM. V současnosti činí africké investice v rámci CDM pouhých 1,7 % z celkového balíku.

Nairobská konference nepřinesla nic nového v rozdílných postojích rozvojových a rozvinutých zemí. Rozvinuté země požadují zásadní redukci emisí, nikoliv pouhých 5 %, ke kterým se zavázaly v rámci Kjótského protokolu. Nové závazky skupina rozvojových zemí G-77 vedená Čínou odmítá, například vedoucí indické delegace je označil za hrozbu boje proti chudobě a „neskutečné ječení" těch, kteří ve svých závazcích selhali a nyní nesou za současnou situaci plnou odpovědnost.

Je příznačné, že mezi kritiky Kjótského protokolu patří i relativně bohaté země těžící ropu. Země OPEC opakovaně požadovaly závazek kompenzací ušlých zisků v případě snižování spotřeby fosilních paliv, zejména ropy. Země G-77 v tomto duchu požadovaly v Nairobi po rozvinutých zemích kompenzaci za omezení odlesňování a plné financování adaptačních opatření. Konstruktivní část diskuse se soustředila na transfer technologií v rámci CDM.

Náklady na technologické změny Sternova komise odhaduje v rozmezí několika procent HDP zemí OECD, což by mělo zabezpečit, že uvažované náklady na odvrácení případné katastrofy vynaložené dnes budou nesrovnatelně nižší než budoucí škody. Dále studie odhaduje i různé adaptační náklady, např. roční náklady na rekonstrukci budov a infrastruktury ve vyspělých zemích by se měly pohybovat mezi 0,05-0,5 % HDP (15-150 mld. dolarů ročně).

Zpráva dochází k logickému závěru, že negativní dopady změny klimatu je možno odvrátit jedině společnou globální akcí, do které se zapojí všechny země bez ohledu na stupeň jejich ekonomického rozvoje. Autoři předpokládají, že současná Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a její dodatek známý jako Kjótský protokol jsou nástroje vhodné k prvním krokům racionální kolektivní akce.

Efektivita takové akce předpokládá podle výkonného tajemníka Rámcové úmluvy OSN Yvo de Boera tři „kdyby". První podmínkou je snížení emisí v rozsahu 60-80 % uskutečněné rozvinutými zeměmi k polovině tohoto století, druhou, že polovina této redukce „nastane" v zemích rozvojových odkoupením jejich zatím nepřijatých emisních stropů za zhruba 100 mld. dolarů, což vytvoří podmínky pro transfer „čistých" technologií, které musí být jako podmínka třetí vyvinuty během 10-20 let.

Pochyby, pochyby

V tomto bodě je nutno vážně pochybovat o tom, zda může během 10-20 let dojít k tak zásadním technologickým změnám v energetice, dopravě, výrobě a široce akceptovaným změnám životního stylu. Kjótský protokol nebyl ratifikován USA a ani země EU-15, které původně deklarovaly ochotu k 15% redukci emisí skleníkových plynů v období let 1990-2012, dnes nejsou schopny na svém území dosáhnout ani snížení 8 %. De iure EU splní své závazky pouze masivními nákupy emisních povolenek a kreditů, takže neutrpí naprostou ztrátu politické důvěryhodnosti. Zmíněná Rámcová úmluva, respektive její Kjótský protokol, také nevyžaduje, žádné zmírňující aktivity na straně rozvojových zemí, z nichž řada vidí v různých globálních iniciativách na ochranu klimatického systému nebo globálních ekosytémů (oceány, pralesy) maskované pokusy o omezování jejich rozvoje. Redukční závazky tak odmítá nejen americká administrativa, ale i rozvojové země.

Indur M. Golkany, indický ekonom působící dlouhodobě v USA, je jedním z architektů společné post-kjótské politiky Bushovy vlády a některých rozvojových zemí odmítajících snižování emisí. V práci Žít s globálním oteplováním z října 2005 uvádí argumenty proti snižování emisí, jež podle něj bude asi patnáctkrát dražší než přizpůsobení se změně klimatu při neomezeném ekonomickém rozvoji. Ve své kritice Sternovy studie, kterou označil za hysterickou, nejen zpochybňuje výchozí data, ale podobně jako „skeptický ekolog" Lomborg tvrdí, že „bohatší, ač teplejší svět" bude pro lidstvo mnohem lepší než „jakýkoliv z chladnějších světů". Golkanyho odhady počítají s dalším růstem globální populace, takže populace ohrožená malárií vzroste z dnešních 4,5 miliard na téměř 9 miliard, což autor připisuje nejen příznivějším klimatickým podmínkám k šíření choroby, ale především zvětšení populační hustoty v malarických oblastech. Stejný argument má pro zvětšení populace postižené nedostatkem vody; z dnešních 1,75 miliard by to v polovině století měly být 2,4 miliardy. I v tomto případě ne kvůli změně klimatu, ale z důvodu růstu počtu obyvatel.

Pak je ovšem otázka, zda rozvojový svět nebude za třicet nebo padesát let nejen teplejší, ale ještě neutěšenější než dnes. Optimistické předpovědi o ekonomickém růstu, respektive o poklesu chudoby se po několik desetiletí ve většině rozvojových zemí nenaplňují, navzdory masivní rozvojové pomoci, „zelené revoluci" v zemědělství a dalším utopickým programům. K základní politické chybě nedošlo v roce 1990 na klimatické konferenci OSN v Ženevě, kde delegace Velké Británie zopakovala výzvu premiérky Thatcherové a jordánský král Husajn žádal „záchranu planety pro naše vnuky". Nebylo to ještě ani v roce 1992 na Summitu Země v Rio de Janeiru, kde byla podepsána Rámcová úmluva OSN o změně klimatu a kde Margaret Thatcherová znovu prohlásila, že Velká Británie bude své emise skleníkových plynů do roku 2005 stabilizovat, což „znamená obrovský úkol pro ekonomiku, mnohem účinnější elektrárny, auta s nižší spotřebou, lepší izolaci domů a zejména lepší energetický management". Chyba nastala až na první konferenci stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu v Berlíně v roce 1995, kde byl dohodnut takzvaný berlínský mandát stanovující základní rysy Kjótského protokolu. Zde se rozhodlo zcela proti původnímu duchu klimatické úmluvy, že rozvinuté země ponesou veškerou váhu snižování emisí a země nerozvinuté nebudou sebeméně omezovány.

Jako reakci na blížící se kjótskou konferenci Senát USA přijal tzv. Byrd-Hagelovu rezoluci, se kterou souhlasily obě senátní strany, republikáni i demokraté. V preambuli rezoluce se mimo jiné píše o tom, že „emise rozvojových zemí rostou a lze očekávat, že překročí emise zemí rozvinutých již kolem roku 2015; vyloučení závazků rozvojových zemí je z hlediska jednotné globální akce nekonzistentní a environmentálně vadné". Byrd-Hagelova rezoluce proto zakázala vládě USA ratifikaci Kjótského protokolu v případě, že nebudou přijaty zároveň i adekvátní závazky rozvojových zemí.

Již od počátku 90. let existují konkrétní návrhy, které nikdy nebyly přijaty a které navrhují oboustrannou konvergenci k univerzální emisní hladině per capita. V kombinaci s obchodovatelnými emisními povolenkami na národní úrovni by to znamenalo v první fázi nákup povolenek od rozvojových zemí, tedy zdroj rozvojové pomoci. Podmínkou by ale byla přesná inventarizace emisí na národní úrovni vyžadující výkonnou a vyškolenou státní správu, národní statistický systém, „uhlíkové účetnictví" v podnicích, právní rámec a pojistky proti podvodům.

Rozvojové země sice přijaly závazek národní emisní inventarizace, ale za předpokladu, že bude financována a expertně podpořena zeměmi rozvinutými. Rámcová úmluva a její protokol dále zavazují rozvinuté země hradit rozvojovým zemím škody vzniklé v důsledku změny klimatu, tedy nejen přípravu národních adaptačních plánů, ale z velké části také financování jejich adaptačních opatření, což je téma, které se objevilo na pořadu konference v Nairobi.

Evropská (a česká) cesta?

Jediným pozitivním výsledkem Kjótského protokolu je založení evropského systému obchodovatelných emisních povolenek (EU-ETS), který funguje již od roku 2005. EU-ETS vyžaduje přípravu národních alokačních plánů, které musí schválit Evropská komise za souhlasu ostatních členských států. Systém umožňuje zemím EU-15, které jsou většinou o procenta až desítky procent nad svými kjótskými závazky, nakoupit povolenky v nových členských zemích. Zatím situace není dramatická, protože EU-ETS se vztahuje jen na velké průmyslové zdroje a evropský průmysl si vyjednal při negociacích s vládami dostatečné množství povolenek. Nyní se však přijímají alokační plány na další období (2007-2012) a bude zajímavé sledovat chování Komise.

Komisař pro životní prostředí Dimas přijal několik dní po zveřejnění studie Sternovy komise jejího hlavního autora. Studie se totiž také zabývá hodnocením EU-ETS a zdůrazňuje, že tento nástroj může hrát předpokládanou úlohu jen tehdy, budou-li platit striktní kriteria pro přidělování povolenek, která musí být efektivní, a jestliže trh s povolenkami bude fungovat bez cenových skoků. Transparentní trh i jasná pravidla alokace pak mohou být vodítkem pro investory. Pouhých čtrnáct dní před zveřejněním Sternovy studie vyšel v časopise The Economist článek kritizující benevolentní přidělování povolenek v EU-ETS, jež činí celý systém málo účinným.

Co to vše znamená pro ČR jako malou rozvinutou ekonomiku, jejíž prostor pro vlastní klimatickou politiku je omezen členstvím v EU? Především se na diplomatické půdě připojit k těm zemím OECD, které již dnes vyžadují angažovanost celého mezinárodního společenství, tedy i rozvojových zemí. Dále to znamená nejen snižovat energetickou náročnost národní ekonomiky, a tím i emise skleníkových plynů, ale vážně přemýšlet také o jaderné energetice. Plně obnovitelné zdroje (vodní, větrná a sluneční energie) jsou v podmínkách ČR nedostačující, využití biomasy je omezené a navíc předpokládá intenzifikaci v budoucnosti zranitelného zemědělství (rozsáhlé monokultury energetických plodin). Česká strana by také neměla „chytračit" při přidělování emisních povolenek. Český alokační plán je spíše skrytou podporou podniků spřátelených s ministry a jejich úředníky než transparentním a účinným tržním nástrojem ke zvyšování energetické efektivity české ekonomiky.

Drastické úspory energie, resp. její zdražování mají samozřejmě své meze a vedou ke stěhování průmyslové výroby od signatářů Kjótského protokolu do zemí rozvojových, které v budoucích deseti nebo dvaceti letech o žádných restrikcích nechtějí ani slyšet. Užívání EU-ETS stejně jako „uhlíkové daně" musí být proto realistické. K přesunu metalurgie, výroby cementu, vápna, keramiky nebo rafinérských technologií do Číny, Indie, Brazílie nebo jen na Balkán již dochází. Například Rusko a Čína vyhlásily nedávno záměr vybudovat podél hranic s Čínou řadu tepelných elektráren, které budou spalovat ruské uhlí a dodávat elektrickou energii oběma zemím. A mají stát na čínské straně hranic.

Vzhledem k tomu, že skleníkové plyny nepůsobí místní znečištění, nepovedou sebemrskačská opatření jedněch bohatě kompenzovaná neomezeně rostoucími emisemi druhých k ničemu, ani k místnímu zlepšení životního prostředí. Za takových okolností je namístě přemýšlet realisticky o vlastní zranitelnosti a připravovat rozumně pesimistické adaptační scénáře. A nebo můžeme být bezbřezí optimisté a celou věc rovnou prohlásit za hloupost nebo podvod. Takové hlasy však budou stále osamocenější.

„Popírači změny klimatu" se vydělují z většiny těch evropských vlád a politiků, kteří globální oteplování berou odpovědně. Česká pravice by si měla vzít spíše příklad z britských konzervativců nebo kalifornského guvernéra Schwarzeneggera, který zavedl v Kalifornii obchodovatelné povolenky jako nástroj k 25% snížení emisí skleníkových plynů. Pro ty české politiky, kteří se rádi identifikují s antienvironmentální částí americké pravice, roste riziko postupné ztráty důvěryhodnosti. Stačí, aby před volbami přišly pořádné záplavy, vlna tropických veder nebo repríza hurikánu Katrina, a voličské preference se ztenčí jako alpské ledovce.

Autor působil od konce roku 1993 do poloviny roku 1997 jako koordinátor národní klimatické politiky, v následujících letech pak jako nezávislý konzultant, mimo jiné i v klimatickém programu Světové banky.